周延：借鏡韓國《總統職務交接法》，新舊政權交接「權利」與「義務」應對等 20160325

借鏡韓國《總統職務交接法》，新舊政權交接「權利」與「義務」應對等

周延/台灣競爭力論壇兩韓研究中心主任

 

1987年韓國民主化後，於1988年12月16日首度以民選方式選舉第13任總統，其後，歷任總統當選人從當年度年12月末總統大選勝選後，至隔年2月25日就職日當天止，共約60多日之時間中，進行新舊政權交接。經6任韓國總統之實際運作後，其訂定交接制度之作法與內容，值得2月1日就任之臺灣新國會汲汲營營制定《總統職務交接法》時參考。

 

最早創立韓國交接規則者為1988年盧泰愚當選第13任總統時，1988年1月14日，全斗換之舊政權國務會議通過透過為期6個月有效之《總統就任準備委員會設置令（대통령 취임준비위원회설치령）》，其接班人盧泰愚依據該命令成立了「總統就任準備委員會（簡稱「就準委」）」，惟作為指定接班人的全斗換不願意輕易放權，遂在該命令中規定新總統當選人之就準委委員長之提名須經舊總統之同意，方才完成正式任命行政流程，造成新舊政權尚未交接，便以埋下彼此衝突可能。1992年12月底，合併盧泰愚所屬政黨之金泳三當選第14任總統時，仍是透過舊政權國務會議訂定6個月有效之《總統職務交接委員會設置令（대통령직인수위원회설치령）》作為交接最高指導法令，另將原就準委名稱改為「總統職務交接委員會（簡稱「職接委」）」，其委員長任命已不須舊政權總統同意。1997年12月底，金大中勝選成為第15任總統，為韓國歷史上首度政黨輪替，金大中遂要求舊政權國務會議訂定6個月有效之《總統職務交接委員會設置令》，然因第一次政黨輪替，金大中之職接委對於金泳三舊政權採取較激烈交接手段，除要求舊政權停止所有人事任命外，並首度要求個舊政權鄭政府部門皆須向其職接委進行「交接報告」，以圖掌握舊政權當前行政情況或不法情事。2002年12月底，金大中所屬政黨盧武鉉勝選，為匡正過去僅以臨時命令形式規定之交接事項所產生的不確定性，決定推動韓國《總統職務交接法（대통령직인수에관한법，簡稱「《職接法》」）》立法，2003年2月4日《職接法》在盧武鉉2月25日就任20天前，經韓國國會通過正式實施，盧武鉉之職接委成為首任適用該法之交接組織。

 

觀察韓國《職接法》立法當時，國會處於「朝小野大」狀態，作為執政黨新當選的總統盧武鉉，不得不放下身段，於其當選後與在野黨大國家黨國會院內領袖多次協商，盧武鉉也深知若針對新舊任總統交接之「權利」與「義務」一旦過度失衡，將難以獲得國會多數支持，故於該法內容中規定新舊政權應各有「權利」與「義務」。即便於2007年12月底，李明博當選總統，韓國完成第二次政黨輪替後，因韓國《職接法》對於新舊總統交接之「權利」與「義務」各有規定，李明博所屬政黨雖取得國會多數與入主青瓦台情況下，李明博仍未再大幅修訂《職接法》內容，仍按照該法規定進行交接工作。

 

依韓國《職接法》規定，新總統擁有以下「權利」為：第5條允許總統當選人可於當選後逕自提出國務總理候選人送交國會審議、第7條規定可設置「總統職務交接委員會（簡稱「職接委」）」擁有的業務內容、第8條規定職接委由委員長1人、副委員長1人、24名以內之委員組成，且皆為名譽職，由總統當選人任命之、第11條則授權總統令規定執接委的預算與運作方式、第9條與第12條要求舊政權須協助職接委運作之行政事宜，如辦公室設置與人員支援，也有義務向職接委進行業務報告等規定；然而新總統卻也有以下「義務」，包含：第14條限制新政權的接收委員會不能「濫用職權」、第15條規定職接委成員違法之懲罰條款、第16條規定職接委於交接完畢後30日內須提出「白皮書」，需收錄該委員會之財務花費狀況、活動過程紀錄以及未來施政方針細部規劃等。自該法實施以來，該每任新總統當選人的職接委「白皮書」視為其「政策支票細部落實規劃」，歷屆總統當選人皆戰戰兢兢擬定其白皮書，此外，選民可透過此白皮書更了解新總統政策方向，亦可將此白皮書當作「監督神器」，於未來檢證新總統就職後是否具體落實相關政策。而該法仍一定程度上尊重舊總統之行政權行使，並未有「禁止新任免官員或決定重大政策」等條款，僅可依該法第7條規訂職接委業務範圍內之要求各業務部會報告業務，各業務部會亦可依同法之《施行令》第7條規定，該業務主管機關首長為瞭解總統當選人政策方向，經與職接委協議後，可派人員前往職接委瞭解政策方向。

 

對照台灣過去情形，2000年民進黨政府執政時期，便曾透過研考會委託研究《政府交接法制化研究》，並於該研究最後草擬《總統職務交接條例》；2008年二次政黨輪替後，由執政黨國民黨團與呂學樟等人提出不同版本《總統副總統職務交接條例草案》，皆企圖對「政權交接法制化」進行努力。然而，細看國民兩黨執政時期之「交接法案」，集中於對舊總統政權的監督與限制等防弊，屬於舊總統的「義務」，舉凡重大人事與預算凍結、防止資料故意遺失或銷毀等。而新總統當選人除有禮遇與保護外，還可要求中央行政業務主管機關提供資料與說明，多為新總統的「權利」，僅在交接委員會預算上要求新總統須有「依法核銷」義務。新總統「權利多、義務少」，舊總統「義務多、權利少」，無怪乎每次立法皆落得朝野對立，無疾而終。

 

「67天決定5年任期！（“67일이 5년 임기를 결정한다”）」是韓國民間形容新舊任總統交接的關鍵性，強調重點即在「67天的交接期間」將決定「未來5年的總統任期」的好壞。而交接的好壞更少不了良善制度規範的配合，韓國《職接法》對於新舊總統的「權利」與「義務」公平分配，其內容與立法過程值得臺灣新國會與各政黨制定《總統職務交接法》時好好參考。