[紀俊臣]縣市改制直轄市人口數是必要條件嗎?20211221

縣市改制直轄市人口數是必要條件嗎?

紀俊臣     中國地方自治學會理事長

蔡政府繼公投完封後,果不其然,又由立法院民進黨黨團總召柯建銘邀同立法委員連署提案,擬修正地方制度法第4條第1項:「人口聚居達一百二十五萬人以上,且在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區得設直轄市。」將法條中的「且」字改為「或」;此一修正,看似小事,但就立法技術,卻是一項重大政治工程。蓋立法原意是明定「人口數」為必要條件,其他條件為充分條件。因之,在人口數為改制直轄市之必要條件下,如果臺灣任何縣(市)試圖申請改制,即須先將人口數增加至125萬人以上,否則即使其他充分條件成就,亦不得申請改制。此次蔡政府又找到「巧門」,祇要修改一字即可改變行政區劃。問題是如此簡單化的修改是否看得出縣(市)改制直轄市之理論基礎?甚至說後遺症如何?皆是值得重視的立法問題。

基本上,縣(市)改制直轄市旨在展現大都市的發展企圖,前兩次修正殆多以人口數200萬人為改制的起碼條件,人口多,事務多,需要發展的條件也多,自然需要賦予更大的自主條件。現在如將人口數與其他政治、經濟、文化及都會區域發展等條件,列為二選一的「選擇條件」,以為未來審議改制案的作為準據,必將出現諸多負面的情況,諸如:既然新竹縣(市)可以合併改制,嘉義縣(市)亦必將隨之跟進,申請合併改制,而彰化縣人口不僅已達改制直轄市的125萬人條件,其他條件亦不見得就不如新竹市。因之,一時之間,臺灣又有1個,甚或3個縣(市)改制直轄市。這種為改制而改制的政治工程,必竟是一項極不成熟的政治工程。

基本上,臺灣目前的直轄市已嫌得太多,還要增加,而且永無止境;然而急待修正的其他立法問題卻充耳不聞。誠然,當前最需要考慮的地方問題,包括:明年1月4日啟動的憲法訴訟,對於「地方自治保障條件」,竟需要到完成通常審判程序,並取得終局裁判確認敗訴後,始可向憲法法庭起訴中央政府之不法作為。這種中央與地方的權限爭議案件,既是不得不處理的政治衝突,也是嚴重影響地方發展的重要負因子,竟需費時四年尚可能不得其解。此外,行政區劃法的法制化過程、財政收支劃分法的修正案,皆是真正的重中之重立法課題,自屬需要立法或修法的政治使命所在。蔡政府何以不聞不問?反倒關心可能禍患無窮的地制法修正。

試想,如不涉人口數,而同條項的其他規定,皆是「不確定法律概念」,如何認定審議標準?就這次修正後,如果人口數少的新竹縣(市)獲准改制,而人口數較多的彰化縣卻不得改制,必然會出現嚴重的政治衝突事件。事後不僅是南北對抗,而且可能出現族群對立的偏頗現象。再說同樣是客家族群的苗栗縣,卻得不到蔡英文的關愛,不能如同新竹縣(市)的改制直轄市,以致國內出現,縣(市)長多日倡改制直轄市,而不思如何健全縣(市)的體質,如何自主治理縣(市)的發展?這是一個值得大家深謀遠慮的政治改革事件。