[觀察]戴肇洋:從中國管制稀土出口談美日戰略思維20190701

[觀察]

從中國管制稀土出口談美日戰略思維

戴肇洋(作者係台灣省商業會顧問)

習近平視察江西稀土生產基地後,大陸政府相關單位已擬妥稀土礦物管制出口計畫,國務院發改委甚至特別召開稀土產業專家會議,建議完善稀土出口審查及其流程追踪機制,以加強出口管制工作,讓稀土再度受到國際矚目。

稀土是含量少、分布散的自然礦物資源,包括17種金屬元素,在類別上,分為「輕稀土元素(LREE)」及「重稀土元素(HREE)」;一般被廣泛應用於高端及國防相關科技產業領域,作為製造需要超硬質與耐高溫的鋁合金、鈦合金不可或缺的材料。其中,輕稀土元素占全部稀土儲存的90%以上;重稀土元素較為稀少,卻又更具價值、關鍵,屬於國家層級戰略資源,使得許多蘊藏稀土資源的國家將其實際數量的多寡列為最高機密。

中國稀土蘊藏全球第一

依據美國地質調查局(United States Geological Survey, USGS)的資料,中國是全球稀土蘊藏數量最為豐富的國家,占比超過三分之一,而且是全球稀土生產數量及出口數量最大的國家。若以去年為例,全球稀土生產數量共計17萬噸,其中12萬噸、占比70.59%來自中國大陸,其次則是澳洲的2.0萬噸、占比11.76%、美國1.5萬噸、占比8.82%,三者占全球稀土生產數量的91.17%。不過,美國卻又同時進口稀土1.8萬噸,其中65%由大陸供應,若大陸停止稀土出口,則美國高端及國防科技產業恐將受到影響。

因此,在中國揚言透過管制稀土出口,反制美國加徵中國產品進口關稅後,美國商務部立即公布「確保關鍵礦產安全可靠供應戰略聯邦報告」說明,將會採取行動,包括提出六項行動綱領,確保稀土供應來源,同時降低對中國稀土的依賴,以減少其所帶來的風險。

其實,中國管制稀土出口的思維,並非始於今日,而是溯自1973年。該年中東石油生產國家透過「石油輸出國家組織(OPEC)」宣布暫停石油出口,以打擊支持以色列的西方國家,不但造成國際石油價格從3美元/桶飆漲至13美元/桶,而且導致先進國家經濟陷入低迷。這引發鄧小平1992年在南巡江西稀土生產基地時指出:「中東有石油,中國有稀土,其價值可以與中東石油之地位相比,具有重要戰略意涵,希望學習中東國家管制石油出口模式,充分發揮稀土價值,以提高稀土國際地位」。

應嚴格執行稀土管制政策

在中國領導高層的授意下,中國從1994年起開始重視其戰略意涵及價值;不過,延至2005年始對稀土訂定相關法規加以保護,包括:2005年5月提高稀土出口門檻及取消出口退稅、2006年4月將稀土列入為「2007年加工資源禁止商品目錄」,同時在2006年「十一五計畫」國土資源規劃綱要中,將稀土納入戰略自然資源之一環。然而,在執行管制稀土政策上,因中央與地方的步調不一致,而衍生小型稀土礦場氾濫開採、降價促銷,加上外資企業透過合資模式參與蒐購,雖出口數量增加數倍,但價格卻又不及1990年代的六成。

面對國際稀土生產秩序及市場價格的亂象,從2007年起,大陸國土資源部開始調控稀土生產數量,2009年5月特別公布「錫銻礦及稀土礦開採總量管制指標的通知」,首次針對稀土實施管制;其中,包括訂定稀土每年開採數量管理17萬噸以內、出口數量限制在3.5萬噸以內,同時訂定稀土廢棄物質處理標準、鼓勵小型礦場重組併購,以及禁止外資申請成立合資企業開採稀土等,希望有效節約自然資源與保護環境。

此外,2010年國務院關稅稅則委員會以保護自然資源與減少空氣汙染為由,自2011年元月起提高稀土產品出口關稅與降低出口配額,大幅提高稀土出口價格。另一方面,配合促進稀土所製造之材料及其應用加工技術發展,允許外資以合資或合作的方式共同發展稀土較高層次開採、冶煉、分離、提純等技術,讓中國構築更加完善的稀土相關產業體系,以建立在國際稀土市場上的主導地位。

美國將最大稀土礦場封存

很顯然地,中國近年來在全球稀土市場上,以資源及技術優勢領先全球,逐漸建立其對全球稀土市場的「發言權」與「訂價權」。不過,美國及日本等國家近年在掌握稀土資源上所採取的戰略思維,也值得我們重視。

先從美國來說,其實美國是全球稀土礦物蘊藏的國家之一。依據美國地質調查局的資料統計,雖蘊藏數量不如中國的4,400萬噸、巴西2,200萬噸、越南2,200萬噸、俄國1,200萬噸、印度690萬噸、澳洲340萬噸,但至少有140萬噸。

美國1980年代前曾經大量開採稀土,之後在經濟安全戰略思維的考量下,2001年將美國最大的稀土礦場封存,除逐漸減少國內稀土開採,避免蘊藏枯竭外,積極投資國外稀土開採,以及配合環境保護移轉國外加工,甚至趁著中國濫採及亂銷之際,以低廉的價格大量進口中國稀土加以儲存作為長期需求。

是故,面對2009年5月中國實施稀土開採與出口管制措施之下,美國馬上採取反制,2009年6月逕向世界貿易組織(WTO)提出申請審查中國管制稀土問題,同時指責其違背國際貿易原則。儘管美國所提出的指責似乎符合自由貿易精神,然而其背後卻隱含著高度的戰略思維,尤其是想阻礙中國成為全球稀土市場的主導地位。

日本稀土政策有戰略構想

再就日本而言,雖然日本缺乏稀土蘊藏,但其對稀土的戰略思維,則是最具有遠見的國家。日本是全球許多高端或國防相關科技產業關鍵零件的重要製造國家,這使得它成為全球稀土進口最大國家;其中,超過八成以上來自中國大陸。因此,早自1983年,日本就訂定7種稀有礦產戰略儲存制度,2006年再針對包括稀土在內3種稀有礦產納入儲存項目;同時,在經濟安全戰略思維的考量下,配合稀土元素特性,將進口稀土儲存於海底,推估其儲存數量至少可以供應20年需求。

同時,近年來隨著全球電子、資訊、通信、汽車等科技相關產業高度發展,衍生對稀土的需求與日俱增,在缺乏自給自足的條件下,除上述既有稀土儲存制度外,2012年日本政府特別訂定「稀有金屬保障戰略」,其戰略構想大致可以分成:

其一,積極擴大國外稀土供應來源與儲備管道,包括:透過日本石油天然氣體金屬礦產資源機構(JOGMEC)提供融資保證,鼓勵日本企業進行國外包括稀土在內稀有礦產資源投資。其中,包括與大陸企業的合作或合資,共同製造稀土應用相關加工產品,以及前往越南等國家進行探勘;此外,加強其周邊海域調查與開發,積極尋找可能蘊藏的地區,作為儲備長期需求。

其二,透過多元模式進行稀土廢棄物品回收與替代材料開發,包括在短期策略上,積極處理電子、資訊、通信、汽車等廢棄金屬物品含有稀土材料回收與應用;在長期策略上,加強投入稀土金屬應用及替代材料開發。

結語

儘管中國將稀土作為國家層級的戰略工具,尤其近年來透過管制出口措施,主導全球稀土市場。然而,筆者認為,中國未來除須因應稀土開採破壞地質帶來的環保問題外,更加重要的是,必須重視稀土開採不可「再生」衍生的枯竭事實。亦即如果中國按照目前稀土開採及出口數量加以推估,若短期無法探勘取得更多具有價值稀土蘊藏資源,則20年之後恐將因過度開採,而造成稀土蘊藏枯竭,屆時美日等有稀土蘊藏或儲存的國家反而可藉此作為籌碼,進而達到減緩中國科技相關產業的發展。

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