謝明輝：臺灣東大門：打造花蓮自由港[2013花蓮經濟高峰論壇]20140117

臺灣東大門：打造花蓮自由港

謝明輝 台灣競爭力論壇執行長

 

一、自由港沿革

 

自由港（porto franco）與自由貿易區「free economic zone」兩者概念上有其重複，自由港是自由貿易區的一種形式，利用港口之便利交通位置，加之自由貿易區的主要概念：保稅加工生產或轉運等優惠，更可吸引國內外廠商進駐，透過港口之發展進而帶動國內經濟與周邊城鎮之發展，是故，自由港結合兩種優勢，是許多國家積極發展之項目。

 

其實「自由港」之概念源自於文藝復興前後，各封建領主希望透過免稅等措施吸引興起之中產階級與貿易商進駐其領地，以求發產後增加財富之方式，而擁有濱海地區領地之封建領主進而衍生出「自由港」此一詞彙，例如：1580年代，麥地奇家族的第三代塔斯卡尼大公斐迪南一世·德·麥地奇(Ferdinando I de’Medici)宣布其領地下的港口城鎮利維諾(Livorno)為「自由港（porto franco）」，給予各地商人免稅等條件，吸引其停靠，並於1590年制訂相關法規，吸引許多受到排擠的猶太裔商人前往；（Fischer, 2003:59）此後，許多歐洲封建領主紛紛仿照建立相關自由港城鎮吸引各國商會，1719年神聖羅馬帝國皇帝查理六世（Emperor Charles VI）給予位於現今義大利與斯洛維尼亞(Trieste)邊境之第里雅斯特自由港的特權，進入帝國主義時期後，各歐洲帝國競相鼓吹貿益強兵富國之下，亦指定許多自由港給予貿易商人相當之優惠，如俄羅斯帝國時期位於克里米亞半島之費奧多西亞（Феодосия），甚至將海外殖民地建為自由貿易港或轉口港，如香港等海外殖民地等。

 

二、二次大戰後自由港（貿易區）之蓬勃發展

二次大戰後，建立以美國為首的經濟秩序並於1947年10月簽署建立關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade; GATT）之國際經濟貿易秩序後，以美國為首、西歐各國為輔之自由經貿議題開始興起，關稅暨貿易總協定規定必須在以下三項原則下進行自由貿易往來：降低關稅稅率、非歧視（禁止最惠國待遇、與等同國民待遇）、多元化。1980年代新自由主義（Neoliberalism）興起後，自由貿易、開放市場、資本流動不受限制等訴求甚囂塵上，加之英美國家紛紛由信仰新自由主義的政府執政，更助長新一波的貿易自由化，1995年WTO正式取代關稅貿易總協定，在美國的帶動下，各國政府紛紛設立各種優惠之保稅區、加工出口區、自由港等各種減少貿易關稅以及交易費用之自由經貿特區，例如美國本身議通過修正相關法案，排除1930年設立的《斯姆特-霍利關稅法（Smoot–Hawley Tariff Act）》適用而成立的「對外貿易區（foreign-trade zone; FTZ）」也是於1980年代後開始快速成長。（CBP）

 

WTO正式成立後，經過多個回合之談判，至2001年多哈回合談判（Doha Development Round）開啟前，已通過多次自由貿易協定，雖然多哈回合談判因已開發國家與未開發國家間之歧見而於2006年終止，然取而代之的地區性自由貿易協定之簽訂仍不減自由貿易區建立之速度，諾貝爾經濟學獎得主克魯曼(Paul R. Krugman)便認為自由貿易區在實際上比理論上更好，並認為許多經濟學家將多方談判視為自由貿易理論上之最佳解，卻忽略次佳解之區域自由貿易談判亦可作為選項，這是不正確的看法，地區間之自由貿易區反而更有助於國際經貿之發展，（Krugman, 1999）時至今日，各區域之自由貿易區仍然不斷成長，不因多哈回合談判失敗而有所減少，各發展中國家企圖建立新的自由港區等經貿特區，如中國大陸的上海自由貿易區、杜拜的自由貿易區等紛紛成立，韓國也於2003年指定仁川自由經濟區（인천경제자유구역）、光陽灣區自由經濟區（광양만권경제자유구역）等三個區域成為韓國之自由經貿特區，並積極投入許多相關基礎公共建設，企圖增加國外廠商投資韓國之意願而能將韓國變為「東北亞商業中心之國家願景（동북아 비즈니스중심 국가 구상）」。（김준우, & 안영진，2006）

 

三、自由港之內涵特色分析

綜觀各國之自由港等自由貿易區，其所具有之特色不外乎良好之政策配套、優越之地理位置、發達之公共交通建設等三項特色。首先，良好之政策配套不外乎給與設廠廠商一定程度之關稅減免，計有以下具體做法：

 

(1) 關稅豁免：為鼓勵廠商於港區內設廠加工，提供來料加工再出口的產品免收關稅和配額費等優惠。例如：新加坡於80年代配合鼓勵工業升級，解除對232種進口消費品的征稅。（胥會雲，2013）

(2) 關稅延期（保稅）：給予廠商之所進口產品可延期交納關稅與特許權稅之權力，使廠商具有更大時間彈性轉運或加工產品。

(3) 關稅遞減：對於進入港區之特定產品訂定成相關減稅標準，使其品可按其返銷時的加工情況交納較低的關稅。

(4) 降低商品報關手續費：給予港區內廠商可以選擇定期繳納固定手續費之利益，而非依照貨品數量繳交手續費。

(5) 減低行政手續：自由港區內之相關報關行政作業流程儘量簡便化，減少行政流程時間，除可增加貨品流動速度之外，亦可減少廠商貨物停留時間過久可能遭受之損失風險。具體之做法如：1983年以來，新加坡為加速報關行政流程而採用簡化的關稅分類方法，將原先5700種商品分類，簡化為2600種商品分類。（胥會雲，2013）

 

而優越之地理位置亦是設置自由港區重要因素，以韓國為例，韓國之所以選仁川自由經濟區也正因仁川自由經濟區與仁川國際機場旁，並且與首爾市區僅相距30公里，所處地理位置優越，有助於自由港區之發展。新加坡則是位於馬六甲海峽與南中國海之交通要道，而能持續維持其自由港之優勢。

 

再者，對於自由港區而言，好的地理位置雖為自由港區之重要選定因素，然亦需要「人為之配合」，舉凡鐵公路之修築，或是其他交通與公共設施之建設，例如韓國政府在宣布仁川自由經濟區成立後的6年內，持續投資該地區之交通運輸網路等基礎公共設施建設，2009年10月仁川大橋（인천대교）正式通車，將仁川機場與自由經濟區內之松島國際商務區（송도 국제도시）連接在一起，並將仁川都市鐵道（인천 도시철도 1호선）延申至松島國際商務區，將其與仁川、首爾市區緊密串接，大為提升外國廠商交通運輸上之便利性，而更有助於提升自由港區之投資意願。（詳見圖一）

四、花蓮現況簡介與發展利基

花蓮縣位於臺灣東部，全縣面積約為4,628平方公里，為臺灣第一大縣，下轄1市、2鎮、10鄉，全境以山地為主、縱谷平原地形為輔，人口約33萬人左右，是臺灣東部風光明媚且人文薈萃之處，過去以來，花蓮因交通不便而發展落於台灣西部縣市之後，1990年蘇花公路拓寬雙線通車，以及2003年北迴鐵路電氣雙線通車後，加上近年來花蓮縣政府努力之下，大力推廣有機農業以及觀光業，為花蓮注入新的活水，也促進花蓮本地之經濟發展。

花蓮縣政府自前縣長謝深山便積極推廣無毒有機農業，現任縣長傅崐萁自2009年擔任縣長後，更積極推廣有機農業使2004年便維持有機稻米栽種全國第一之花蓮縣始終保持領先，並獲得消費者好評，而使花蓮農民參與栽種之意願不斷提高，總計花蓮縣推廣有機農業已邁入第12年，在此良性循環下，使得花蓮有機稻米栽種戶數從2004年之160戶至2012年大增至377戶，成長率達2.35倍，（詳見表一），傅縣長於今年食安風暴中，更推動「農產品產地安檢三合一標誌」，使優質之花蓮農產品貼上縣府合格標誌之外，亦透過國際專業生化檢驗與認證實驗室與產學合作民間協會共同輔導與監督農民的產地土壤、水質、農產品，使每個生產環節都落實檢驗並建立產銷檢驗資料，且民眾可透過認證標誌之二維條碼，查察安全履歷系統、追溯產品的源頭，讓花蓮有機農業即便在食安風暴之陰影下，仍能屹立不搖。

表一：花蓮縣有機稻米栽種狀況表

年度	栽種戶數（占全國比）	栽種公頃（占全國比）	備註
2012	377 (44.04%)	926.0637 (46.14%)	全國第一
2008	191 (38.43%)	344.02 (36.23%)	全國第一
2004	160 (31.55%)	297.07 (39.94%)	全國第一

資料來源：行政院農委會有機農業全國資訊網

而在發展觀光上，花蓮作為臺灣後山之淨土，向來以山明水秀、大山大海名聞全台，加上別具特色的原住民文化與淳樸之居民，兩相加持之下，奠定花蓮豐富旅遊資源基礎，在花蓮縣政府與民間業者的共同努力下，花蓮觀光旅遊觀光人數不斷提高，據交通部觀光局統計顯示：2012年太魯閣國家公園造訪人次達93萬餘次，臺八線沿線景觀區更是達到333萬人次之多，2008年觀光局統計當中，花蓮更是榮獲相對次數達47.52之「受訪旅客最喜歡景點」，全台各縣市排名僅次於臺北市。此外，天祥太魯閣天然景觀更是連續五年獲得全國前三名之最受歡迎景點，足可建花蓮縣之觀光景點之品質深獲國內外旅客之喜愛。

表二：近五年花蓮最受歡迎景點

年度	景點名稱	喜歡比率	備註
2012	太魯閣.天祥	27.63%	全國第二
2011	太魯閣.天祥	30.64%	全國第二
2010	太魯閣.天祥	28.62%	全國第三
2009	太魯閣.天祥	42.32%	全國第一
2008	太魯閣.天祥	47.36%	全國第一

資料來源：彙整觀光局統計資料

表三：花蓮近五年受訪旅客遊覽景點相對次數排名

年度	相對次數	全台縣市排名
2012	28.01	7
2011	25.03	4
2010	28.21	4
2009	19.85	4
2008	10.24	4

資料來源：彙整觀光局統計資料

此外，花蓮豐富多樣之旅遊環境，除了有大山大海之自然美景外，更有豐富多元之人文景觀與休憩館場，例如：吉安鄉慶修院、花蓮縣石雕博物館，由表四可知最多國內外遊客拜訪之景觀分別為：臺八線沿線景觀區、七星潭風景區、鯉魚潭風景特定區等地區。

表四：2012年花蓮觀光景點人次統計

景點	性質	人次	備註
吉安鄉慶修院	人文景觀（三級古蹟）	167486
花蓮縣石雕博物館	人文景館（文教館類）	83362
花蓮海洋公園	人文景觀（民營觀光區）	488346
壽豐鄉立川漁場	人文景觀（文教館類&消費類）	229980
光復鄉花蓮觀光糖廠	人文景觀（文教館類&消費類）	516463
新光兆豐休閒農場	人文景觀（文教館類&消費類）	231229
七星潭風景區	自然景觀	1486440
富源國家森林遊樂區	自然景觀	60612
池南國家森林遊樂區	自然景觀	35093
豐濱鄉磯崎海水浴場	自然景觀	9438
秀姑巒溪泛舟	自然景觀	342700
鯉魚潭風景特定區	自然景觀	1160459
玉山國家公園(南安遊客中心)	自然景觀	260694
太魯閣國家公園遊客中心	自然景觀	935183
臺八線沿線景觀區	自然景觀	3337857

資料來源：彙整觀光局統計資料

近年來，花蓮縣傅縣長更嘗試結合「有機農業」與「觀光」，例如將功能不彰的「環保科技園區」將轉型為「環保有機休閒園區」，（游太郎，2013年11月26日）將兩者合而為一，讓國內外遊客能夠耳目一新，每次來花蓮都有不同之體驗與遊樂，大為增加旅遊之多元豐富性。今年12月花蓮靠者上述兩大產業，運用創意將之改造為低碳旅遊、發展觀光醫療等務實政策，獲得國際評審青睞，首度在「2013國際花園城市競賽」中榮獲整體城市評比Ｄ類組（人口數15萬至40萬）第2名。（阮迺閎，2013年12月05日）可見花蓮之發展前景無窮。

四、花蓮作為自由港區之SWOT分析

花蓮挾其天然美景，加之縣政府團隊持續推動之有機農業與低碳觀光旅遊，若能結合自由港區，則打造花蓮成為臺灣產業投資、觀光旅遊、有機農業三位一體之重鎮指日可待，讓花蓮成為臺灣的東大門，成為當地就業之天堂，減少本地人口外流，也成為每位來花蓮之旅客記憶中最美好的香格里拉。以下以強弱機危綜合分析法來分析（SWOT）花蓮成為自由港區之優勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機會（Opportunities）和威脅（Threats）。

（一）優勢

打造花蓮成為自由港區之優勢有下：

(1) 花蓮港港闊水深，足以負荷大船進港之相關作業

花蓮港為港闊水深之優良港口，過去已有「海洋水手號」等許多大型郵輪彎靠花蓮，故對於大型船隻停泊具有許多經驗。

(2) 花蓮機場、花蓮港與花蓮市區近在咫尺，相互轉運、過境方便

由圖二可知花蓮機場、花蓮港與花蓮市區彼此距離皆在5公里以內，彼此聯繫交距離甚近，有助於貨物之轉運以及外來客商之過境停留與消費。

(3) 花蓮自然人文景館豐富，適宜結合自由港與過境觀光

花蓮港距離太魯閣、鯉魚潭、吉安鄉慶修院、花蓮海洋公園、花蓮公正街夜市等著名景點皆在1日可達之範圍，有助於結合自由港過境旅客之旅遊，增加花蓮旅遊觀光產業之發展。

(4) 花蓮港地理位置佳

臺灣位於東亞島弧之中，近年來隨著俄羅斯北極海冰原溶解，借道北極海之北方航道成為通往歐洲、北美的新選擇，透過臺灣東西二線皆為航道，而東部海面水深，更可以容納吃水量更高之大型商船與旅遊，結合北方航線（Northern Sea Route），花蓮港成為自由港可謂地理位置得天獨厚。（參見圖三）

(5) 縣政府團隊行政效率佳

花蓮縣政府傅縣長團隊積極招商引資，奉行縣府「只有大門，沒有後門」，不需要蓋一千多個印章，提升公務效率，歡迎觀光、文創等產業來花蓮布局投資，進行低密度開發。透過資金流入和賦稅繳納，以充實縣庫，落實建設，全力打造花蓮為觀光大縣、文創低碳城市的典範，實現「國際都會．觀光花蓮」的施政目標。顯見花蓮縣府團隊之行政效率。

 

（二）劣勢

(1) 花蓮與本島其他都市交通路網聯結不足

花蓮與臺灣西部都會區，僅靠蘇花公路、南迴公路與北迴鐵路等聯結，交通運量上稍嫌不足，面對自由港區之龐大交通運量將有不足，且若遇颱風等惡劣天氣時，鐵公路路段往往封閉甚至發生坍方，導致與島內其他都市聯結中斷。另花蓮本地交通，連結港口與機場之交通動線亦僅靠公路聯結，加之花蓮市區內之大眾交通工具不足，未來恐無法應付源源不絕之渡假觀光人潮與過境旅客。

 

(2) 港市分屬不同政府單位管理，難收統籌規劃之效

「港市不合一」一直是臺灣地方政府與中央政府無法協調之問題，交通部港務局與各港區縣市政府多頭馬車，無法統一成一完整規劃，導致資源重複配置而造成浪費等狀況。

 

（三）機會

(1) 北方航線興起，花蓮有機會成為其中一環

近年來原物料上漲，加上全球暖化，經北極海之北方航線可縮短航程，減少油料消耗而成為各商務航線之首選，若全球氣候暖化仍然持續，北極地區冰封面積不斷縮小，那麽至2021年時北方海路通航期將可長達8個月，韓國海洋研究所專家認為，至2030年前，歐亞貨運的四分之一將通過北方海路實現。（透視俄羅斯，2013年08月05日）

 

(2) 蘇花改公路已持續進行

蘇花改工程改善路段計畫已分三部分進行，計有「蘇澳至東澳段」、「南澳至和平段」、「和中至大清水段」等3個路段，其中「南澳至和平段」已於2011年1月29日開工，加上工程會於23日審定的兩個工程標，其中「蘇澳至東澳段」A3標預定於2012年1月公告招標，2015年7月完工，「和中至大清水段」C1標預定於2012年1月公告招標，2016年4月完工，屆時蘇花改3個路段將進入全線同時發包施工的高峰期。在縣政府傅縣長團隊也持續監督蘇花改工程之下，未來蘇花改公路全線完成後，將紓解花蓮打結之交通，增加通車之穩定度與安全性。

 

（四）威脅

(1) 其他國家之自由港競爭威脅

東北亞地區各國皆重視對外貿易發展之邏輯下，中日韓成立之自由港區之計劃眾多，特別是同樣位於北方航道之南韓（參見圖三）最為積極，由於仁川港不在北方航道之上，南韓政府以於2003年開闢「光陽灣區自由經濟區」（參見圖四），並已在過去十年建設相關之基礎公共設施，將原先10幾萬人之小型港口打造成五大區，結合商業中心、轉口出口、醫療與觀光等綜合型自由港區，與花蓮形成強烈競爭。

五、建構臺灣東大門，必先思想解放，擺脫刻板印象

建構花蓮成為臺灣東大門，必須具有新穎的思想，並擺脫既存之刻板印象，才能面對其他國家自由港區之競爭，以下擬定六點原則作為未來政策之大方向。

（一） 民意要支持

任何政策皆需民意之支持，近年來諸多公共政策遭到民眾抗議陳情，如：苗栗大埔農地事件、台南鐵路東移事件，皆為政策實行事前未與民眾充分溝通，在欠缺溝通之下強行進行，引發民意強烈反對，是故任何公共政策皆得與民眾溝通，花蓮自由港計劃亦需如此。

（二） 論述要完備

在與民眾溝通前，為了讓廣大民眾能夠支持，必須須針對相關政策做好研究考察，累積充足資訊，提供民眾最完整之資訊與論述，以取信於民眾，方能獲得民眾支持。一般而言，需要告訴民眾為何要做花蓮自由港區？對民眾有何助益？自由港區後，對民眾有何不利影響，如何配套？

（三）政策要周全

花蓮自由港區之政策需要事前周全思考，周全的自由港政策包含：吸引廠商之自由港租稅減免、良好之交通公共建設、配合觀光與有機農業等在地產業等政策規劃，這些都需要中央與地方共同之合作，縣府也需要扮演與中央政府協調溝通之角色，方能使政策圓滿。

此外，中央與地方政府須擺脫對於人流、物流、金流等「三流」之過度「管制」與「控制」之政策，自由港區之目的即在自由貿易，過多的法律限制須要一併鬆綁，擬定鬆綁「三流」之政策，方能增加政策面誘因而吸引更多廠商。

（四）規畫要完善

週全之政策後，需要細部之完善規劃，舉凡：成本效益預先評估、先期與選民（產業、地主代表）溝通、物流動線之規劃、國內物流廠商之尋覓、中央與地方之分工與合作、觀光路線與市區交通動線之規劃、公車路線之規劃等細部規劃事宜。

（五）經源要足夠

自由港區之建設需要龐大之經費，舉凡聯外道路等公共建設以及港口與機場之增擴等，皆須要龐大之經費，需要中央政府與地方政府通力配合，一旦下決心要做，就要捨得先期之成本，方能換得更大之經貿利益。

 

（六）執行要徹底

有了週全之政策、完善之規劃後，需要徹底且具體之執行，縣府團隊與中央政府必須有所魄力，於執行階段需要全神貫注，不再受其他外力之影響，具體執行之事項計有：

（1）加強基礎交通公共建設

花蓮位於臺灣後山，交通受限大山之地理限制本就不易對外相通，若推動花蓮自由港區化，則勢必投資更多交通等基礎公共建設，現正動工之蘇花改交通建設，可紓解與島內其他都會區之聯結，唯花蓮市區內與港區、機場之聯繫仍需加強，例如：增加24時之公車運輸，加強市區、機場、港區之便利交通聯結，以及市區附近10公里內之景點之大眾交通運輸，以因應更多過境商務人士或郵輪旅客之觀光交通需求，增加國外廠商之投資意願。

（2）良好之政策配套

花蓮自由港區之規劃首先需要告訴國外廠商，貨品轉口至花蓮有何稅務上之優勢與行政手續之減免，此部分須縣府團隊與中央財政部間做好溝通協調，縣府須扮演廠商需求與中央政府間的協調溝通之角色，以利端出最有利之利多吸引國際廠商來花蓮轉口。

（3）運用既有優勢，擺脫競爭

面對南韓等東亞各國設置自由港區之競爭，花蓮需充分利用既有資源，好山好水之旅遊景致、港闊水深之港埠、機場港口市區鐵三角之鄰近等優勢，足以與東亞其他國家競爭，以光陽灣區自由經濟區為例，區內之麗水機場（圖四紅框處）與港區與市區相距較遠，且光陽港鄰近多為丘陵地形，腹地不如花東縱谷之平坦，加之花蓮港區擁有北上之黑潮，有助於船隻行使至韓國與日本，甚至遠達阿拉斯加與北方航道，種種都是光陽港所沒有的獨特地理位置，只要把握好獨特之既有優勢，加上縣府團隊之努力，花蓮自由港區之發展指日可待。

 

參考文獻

Fischer, L. F. (2003). Jews in Tuscany in the Modern Age. G. Hálfdanarson, Racial Discrimination and Ethnicity in European History, Pisa, 49-62.

Krugman, P. (1991). The move toward free trade zones. Economic Review, 76(6), 5.

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김준우, & 안영진. (2006). 논문: 한국 경제자유구역의 개발 배경과 동인-인천 송도 경제자유구역을 중심으로. 한국도시지리학회지, 9(3), 79-87.

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胥會雲，（2013）。新加坡自由港競爭之道：開放高效和低稅負，新浪網，網址：http://finance.sina.com/bg/economy/sinacn/20130801/1514829715.html  (2013年12月9日最後瀏覽)

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透視俄羅斯，(2013年08月05日)。北方航線縮短歐亞距離於俄羅斯大有裨益，網址：http://big5.tsrus.cn/gongye/2013/08/05/26977.html　 (2013年12月9日最後瀏覽)