[香港經濟導報]戴肇洋:中美貿易爭端緩和的關鍵及後續可能發展20190715

中美貿易爭端緩和的關鍵及後續可能發展

The key to ease the China-US trade disputes and its possible consequences

台灣省商業會顧問 現代財經基金會顧問 戴肇洋

受到國際社會所矚目的2019年20個國家集團(G20)領袖高峰會議,已經於6月29日在日本大阪順利閉幕。在此次大阪G20領袖高峰會議峰會中,除了涉及朝鮮半島去核、中東地緣關係、全球氣候極端、歐盟未來發展等議題討論之外,其核心仍是聚焦於,中美兩國領袖是否能夠透過此次領袖高峰會議,針對自5月10日零時起將中國大陸輸美2,000億美元產品加徵關稅,導致再度升溫復燃的貿易爭端,尋找最佳解決之道。

誠如之前各界預料,中美兩國領袖於領袖高峰會議舉行會談後,雙方在和睦氛圍下握手言和,讓再度升溫復燃的貿易爭端所造成的對峙僵持、劍拔弩張氛圍轉為緩和,以及同意在相互尊重、平等互惠原則下,於大阪G20後重啟兩國已中斷數周的貿易談判。

其實,檢視去年3月中美兩國引發貿易糾葛以來,從有形的產品、資源領域之戰,延伸至無形的科技、金融層面之爭,迄今我們可以發現雙方所採取的因應策略,不論是中國大陸習近平主席抑或是美國特朗普總統各自面對其內部頗錯綜複雜的政治情勢及經濟利益,尤其主戰鷹派叫陣聲浪超越鴿派之下,並未衝動跨越貿易戰爭紅線,而是掌握情勢延伸妥協空間,選擇以「戰而不破」為主軸,讓內部的鷹派與鴿派維持平衡,使得中美兩國之間貿易衝突在瀕臨懸崖邊緣前喊停止戰,從有限的戰場取得國家最佳利益。

或許因為中美兩國領袖在此一期間中能夠維持以「戰而不破」為前提,讓雙方的貿易爭端從之前的對峙僵持、劍拔弩張狀況,調整轉為相互採取較低姿態、緩和格局,甚至願意利用此次大阪G20領袖高峰會議再度會談。探究其背後,其實可以將其關鍵的原因歸納如下:

首先,在自由貿易原則下,採取關稅作為減少貿易逆差手段,最後將會是造成兩敗俱傷的結果。其實,美方對中方大幅提高進口關稅的結果,因讓美國的企業經營布局、農業產品銷售及民眾消費負擔造成苦不堪言,而被迫倒過頭來施壓政府。此外,加上來自於國際社會與輿論道德壓力;畢竟,從「美國優先」延伸出來的貿易保護主義,其最後恐將未蒙其利,反而可能導致全球經濟再度陷入蕭條。歷史殷鑒不遠,1930年代因美國實施貿易保護主義,而引發全球經濟危機,是最明顯的教訓。

其次,中國大陸華為公司在美國報復下將危機昇華為轉機,不但讓高通與Google失去龐大市場損失慘重,而且讓美國政府及各界頗為震驚。亦即美國政府要求高通晶片停售華為,華為馬上宣布將研發之中的備用晶片「以備轉正」,在最短時間內加以替代;接著,美國政府要求Google禁止提供華為使用安卓操作系統,華為即刻宣布將研發之中的鴻蒙系統「以備轉正」,在最短時間內上場使用,這些自立自主表現,頗令美國感到意外。

再者,則是近年以來,隨著中國大陸積極調整經濟結構,在促進內需市場快速增長茁壯的同時,促進經濟增長對出口的依賴度,從過去最高的35%下降到近年的19%,其中對美國出口的依賴度,更是從之前最高的7%下降到目前的3.6%。如果按照中研院院士劉遵義教授研究所估計的數據顯示,這些出口整體附加值約66%,假設中國大陸對美國的出口全部停止,則將使得中國大陸經濟增長產生約2.4%損失,如果停止五成,則將使得中國大陸遭受約1.2%損失。這些數據對近年中國大陸經濟增長仍維持有6%以上的影響而言,其實並不嚴重。

無庸置疑,中美兩國仍然有謀求各自國家最佳利益的盤算,不但沒有公開兩國領袖此次大阪G20會談具體內容,而且亦未說明是否已經解決之前貿易協議草案所存在的歧見;但是,中美兩國領袖能夠順利會談至少已經傳達國際社會最關心的達成「停火共識」。如果以此結果比較峰會之前對峙僵持、劍拔弩張狀況,我們或許可以認為美方鷹派氣焰已經大為收斂;誠如中國大陸在各種場合中再三暗指,任何國家採取自我優先保護主義思維,均是違反國際自由貿易原則,最後勢必遭到國際社會指責。

在此同時,我們或許可以從來自各方不同的訊息中,試將此次大阪G20中美兩國領袖會談內容及其後續所採取的措施,大致包括如下:

第一,美國同意在停火期間內,暫時中止對中國大陸其他輸美3,250億美元的產品加徵關稅;

第二,美國同意在不致威脅國家安全下,在雙方重啟談判後再行處理是否解除企業對中國大陸華為公司出售通訊產品的限制禁令;

第三,中國大陸同意在沒有規定數量金額下,即刻增加對美國農業產品(大豆)的採購;

第四,中美雙方達成停火共識(依據中方媒體報導停火期間可能半年),雙方貿易代表在相互尊重、平等互惠原則,以及依據經過之前11回合已達成共識的基礎下,於大阪G20後重啟已中斷數周的貿易談判;

第五,中國大陸國家發改委、商務部在大阪G20峰會後公布「外商投資准入特別管理措施(負面清單)」,負面清單條目由48條減少至40條;

第六,中國大陸同時公布「自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施(負面清單)」負面條目由45條減少至37條,具體開放各國外商投資包括:船舶代理、城市燃氣、電影劇院、演出經紀機構、增值電信、油氣勘探開發等,大幅降低中國大陸國內行政准入門檻。

從上述中顯示,中美兩國領袖利用此次領袖高峰會議會談,讓再度升溫復燃的貿易爭端暫時偃兵息鼓、重啟諮商談判,以及讓峰會之前的相互報復氛圍緩和、降低全球經濟危機,亦即中美雙方能夠達成有限共識已屬於不錯的結果。也就是說,如果以目前中美兩國之間的糾葛加以觀察,雙方是否能夠在大阪G20之後短期內達成全面共識,進而簽署貿易協議,其實仍存在著許多令人疑慮之處;尤其與今年5月上旬美方宣稱已經達成90%協議的樂觀態度,似乎存在不小落差,此為國際社會較為關心所在。。

因此,個人認為,雖中美兩國同意重啟貿易談判,解決雙方所存在的歧見,但未來若要達成共識,進而簽署貿易協議,其實關鍵在於,如何擺脫過去以來雙方始終在兩個爭端中陷入糾葛,包括:

其一,中國大陸貿易順差不斷增加,讓美國認為是不公平貿易制度所衍生的結果。依據美國海關資料統計顯示,1979年中美建交之後雙方貿易開始快速增長,同時隨著中國大陸產業蓬勃發展,逐漸成為美國對外貿易逆差最大國家;近年更是從2011年的2,952億美元,逐年增加至2016年的3,470億美元、2017年的3,750億美元、2018年的4,195億美元,創下歷史新高,占美國對外貿易逆差的比重接近七成。由於美國總統特朗普在競選期間中不斷指責中國大陸對美國之貿易占盡便宜,尤其認為貿易夥伴不公平貿易行為,是造成貿易逆差與就業機會流失的關鍵,美國若要再次偉大,唯有針對不公平貿易制度採取制裁措施,使得特朗普將解決中美貿易逆差問題列為重要的政策使命。

不過,許多學者專家則是指出,美國貿易逆差不斷增長原因在於,國內產業結構性失衡所產生的問題,加上儲蓄率不斷下降所造成的結果,即使沒有對中國大陸的貿易逆差,也將轉為對其他國家的貿易逆差,長期以來美國每次對任何國家引發的貿易制裁措施,其實是美國在為自身宏觀經濟失衡尋找替代藉口。亦即目前美國對中國大陸引發貿易逆差之戰爭,其目的在於支持其國內企業打開中國大陸市場,例如:指責中國大陸鋼鋁製造產品傾銷,乃是在於協助其日益衰退的鋼鋁產業恢復生機;迫使中國大陸服務領域開放,則是在於促進其目前在國際市場競爭上具有絕對優勢的服務相關產業可以跨進中國大陸市場,藉以增加美國國內就業機會,甚至挽回美國經濟榮景

事實而言,從近十年來中美貿易資料統計分析中可以看出,兩國貿易結構已經從早年的的互補轉型為近期的互補兼具競爭同時存在型態。其中,美國對中國大陸出口金額最大的產品依序為機電產品、農業產品、光學儀器、航空航太等產品;相對中國大陸對美國出口金額最大的產品是占出口金額45%的機電產品,其次依序傢俱、玩具、鞋類等輕加工業產品。雖在表面上中美貿易結構存在互補型態,例如電子電氣產品是美國出口中國大陸的主要產品,其中電子積體電路產品占電子電氣產品金額的四成以上;但在實際上隨著中國大陸產業技術進步,部分科技產品例如機電、電子、資訊、通訊設備等產品,逐漸呈現互補兼具競爭同時存在現象。由此顯示,美國貿易所存在的逆差問題,並非在於貿易政策扭曲所產生的原因,而是在於總體經濟政策失衡所造成的結果。

儘管,美國此一期間希望全面提高關稅作為制裁中國大陸手段,藉以有效降低已日益增加的貿易逆差;然而,美國採取這種逐步威脅將中國大陸逼到牆角的作法,其實並不聰明。或許美國認為在加徵關稅下,中國大陸除了相對實施報復關稅對抗之外,似乎沒有其他選擇,卻又忽略目前中國大陸經濟規模已經今非昔比,加上占全球人口的20%。也就是說,即使中國大陸完全遭到國際社會孤立,仍然可以依賴國內頗龐大的需求規模,尤其已日益增長的消費潛力,自立自主尋找生存發展之道。

    其二,中國大陸科學技術快速進步,讓美國認為是不合理補貼措施所造成的結果。美國始終認為,中國大陸許多企業,尤其國營企業受到政府長期大量補貼,使得這些企業可以快速提升科學技術,甚至在部分產業領域已成為掌握全球市場的超級跨國企業;其中,華為和中興通訊是兩個最具有代表性及潛力性的企業,因此美國要求中國大陸政府必須停止對這些國營企業的補貼。

雖美國多次要求中國大陸政府必須停止對這些國營企業的補貼,甚至直接針對中興和華為實施禁運等手段,藉以要求中方停止補貼,但卻又忽略中國大陸經濟發展模式與美國資本主義的型態根本不同。也就是說,目前中國大陸企業之中規模較龐大、技術較先進的大多是國營企業,若要中國大陸停止對國營企業的補貼,似乎等於要求中國大陸必須放棄既有經濟發展模式,轉為資本主義路線。亦即中美兩國立國基礎是一個基本的結構問題,而且是雙方在國家治理上最為差異之所在,中國大陸根本不太可能答應美國單方要求,如果貿然同意,未來對中國大陸立國基礎的可能衝擊,尤其對社會發展之影響,不容小覷。

亦即特朗普總統認為,美國正在與中國大陸進行一場前所未有的經濟摩擦,尤其中國大陸採取國家資本主義經濟型態直接挑戰美國自由經濟模式,美國因存在巨額貿易逆差而被迫減少生產和就業;此外,加上中國大陸透過補貼國營企業推動「中國製造2025」計畫,一旦此一計畫成功,將會危害美國貿易、技術,若能藉此要求中國大陸停止對這些國營企業的補貼,不但可以封鎖中國大陸高端科技產業出口成長,而且亦可防堵其「彎道超車」,進而徹底斬斷中國大陸企業所構築的上下游供應鏈,達到一石兩鳥之效。

很顯然地,中美兩國貿易、科技博弈,已經從「遭遇戰」即將可能進入至「陣地戰」。雖此一期間中國大陸在處理問題上,採取較為緩和手段加以因應,但最後因美國無法推翻特朗普揚棄WTO規範準則獨斷作為,而被迫選擇採取全面對抗作法。亦即未來美國希望雙方透過協商達成圓滿結果,唯有調整其策略始有可能,尤其以保護智慧財產為理由對中國大陸的科技企業進行圍堵,例如對華為和中興通訊的禁運等,反而難以達成貿易休兵全面共識。

整體而言,中美兩國領袖利用此此大阪G20高峰會議舉行會談,雖並未達成任何具體協議,但唯一的進展是雙方願意重啟貿易談判,此讓全球各國為之振奮。至於在此之前,美國宣稱已經達成貿易談判項目90%的樂觀態度,其所剩下最後的一成涵蓋包括:智慧財產保護、政府補貼、強制技術轉移等屬於較硬性的談判議題,這些在短期內其實極為不易達成共識。再者,值得一提的是,若以特朗普個人而言,其目前最優先的考量是如何贏得明年的大選,此刻距離明年11月美國大選時間超過一年,特朗普現在應該不致急著與中國大陸的決裂,卻又同時不能中斷與中國大陸之協商,維持與中國大陸「戰而不破」的策略是最佳選擇,中美貿易陷入長期爭端似乎已經成為定局。

(本文已刊載於香港「經濟導報(Economic Herald)」,雙週刊,2019年第14期(3447

期),pp.36-39,香港經濟導報社,2019年7月15日)

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