[林濁水]直選總統下的內閣制20190606
直選總統下的內閣制
林濁水 知名政論家、前立法委員
一、總統侯選人憲改主張南轅北轍
馬總統投了個變化球主張修憲讓總統兼任閣揆到立法院備詢。他的奇思異想,目前準總統候選人態度是這樣:
一、韓國瑜百分百跟進馬總統的主張。
二、蔡英文對馬的主張到底對不對,不置可否,只批評他在任時不憲改,下台了再放砲根本沒有擔當,至於她自己的主張是什麼,要不要憲改,現在並沒有提出。回顧過去,她既有「台灣沒有內閣制的空間」;又有這體制是有點問題;還有這體制大致可行,和前兩任院長運作得不錯;也有換了蘇貞昌就上軌道了;還有應召開憲改會議;更有憲改不急⋯⋯等等,各式各樣主張,前前後後互相矛盾,令人對她的立場如何摸不著頭緒。
三、賴清德反對馬總統的憲改主張,承諾當選後會召開憲政會議。支持偏向內閣制運作的雙首長制,總統擁有仲裁權如一般歐盟國家,或再考慮類似歐盟中立陶宛、羅馬尼亞的體制加上「總統主持國防外交政策」的規定。
四、朱立倫主張很具體,恢復閣揆同意權,修憲成內閣制。
五、王金平同樣主張內閣制修憲。
六、郭台銘支持內閣制,要讓行政院長有更大的權力,如果選上總統,2年後將調整內閣權力與立院配套等相關法律,當選後會讓閣揆可以發揮。
七、柯文哲支持美式總統制。不斷強調,現在這個制度,誰當總統都做不好。
八、有趣的是兩個當過總統,而且被認為是民主化以來權力行使得比較成功的兩位,李登輝和陳水扁都強烈主張內閣制。
卸任總統和現在幾位總統準侯選人,對憲政體制看法南轅北轍到這個程度,肯定是世界奇跡,也是我國憲政體制問題實在夠大,潛伏危機不小的具體表現。
二、修憲門檻不是問題
雖然除了極少數人之外,衆人都說該憲改,但是政、學界的主流看法卻是修憲門檻那麼高怎麼辦?這質疑其實很不接地氣。地氣可以從2014~2015年間陸續出現了如下的憲改民調看到:
A、2014年4月民進黨民調發現:做了一份民調。民調的結果有三個重點:
1、高達68.7%認為「目前政府體制不能解決重大爭端」。
2、高達68.8%贊同「召開公民憲政會議」。
3、高達68.7%支持內閣制。
B、2014年馬王政爭和太陽花事件衝擊,憲政危機的惡化,民眾對憲改的支持也愈來愈高。新台灣國策智庫前後作了三次民調,結果是:
1、2014年12月,支持66.5%比反對13.9%。
2、2015年1月,73.9%比10.4%。
3、2015年3月,79.7%比8.0%。
C、2014年底《財訊》訪問了當時的立委們,得到的結果是有8成的立委贊成修憲。
這樣的民意和國會支持度,要修憲,門檻不會是問題。
三、老百姓到底要什麼
怎樣修,採取什麼制,領袖們意見眾說紛紜,而民眾也不見得知道什麼制是什麼制,但是倒是可以問問民眾對憲改的具體內容態度是什麼。這是個根本問題,因為任何憲改主張再漂亮,如果沒有民意支持根本過不了關。這樣,幾年來的民調如下:
多數民意 | 支持度 | 總統制 | 法國式 | 德內閣制 | 準內閣制 | 依據 | |
1 | 總統直選 | 81.3% | O | O | X | O | 新台灣國策
2015/01 |
2 | 總統不能直接指揮內閣 | 75.9% | X | X | O | O | 新台灣國策2015/01
不廢閣揆。 |
3 | 各縣市應該票票等值 | 72%比17.8% | — | — | — | — | 台灣新世代2017/16 |
4 | 恢復閣揆同意權 | 71.5% | X | X | O | O | 指標民調
2014/12 |
5 | 總統不應兼任黨主席 | 60% | X 柔性政黨 | O | O | O | 旺旺中時2013/11 |
6 | 雙首長制 | 57.5% | X | O | X | O | 新台灣國策
2015/01 |
7 | 總統完全無權 | 34.5% | O | O | X | O | 新台灣國策2014/11(
有仲裁權) |
8 | 內閣制高於總統制 | 44%vs.31% | X | X | O | O | tvbs,2015/03 |
內閣制 | 68.7% | 民進黨2014/3 | |||||
符合vs.不符 | 3比4 | 4比3 | 4比3 | 7比0 |
依據這民調,首先我們發現,一旦要據以修憲,在行政立法的關係上,和現有體制相比,需要調整的幅度非常小,幾乎只要恢復國會的閣揆同意權就好了。至於修成總統制,現有的憲法條要全盤揚棄,工程浩大。
其次依這樣的民意,修出來的憲,和美國、英德、法國都非常不一樣。但是意外地卻和歐盟28國中共和國的主流相同。這樣的體制依吳玉山的歸類是準內閣制,依維基百科的分類,說符合半總統制或議會內閣制都可以。
四、直選總統不可以實施內閣制?不要外行了。
依民調修出的憲既然直選總統,為什麼會符合內閣制?「台灣直選了總統,已經沒有內閣制的空間」一句話不是政學界都很人云亦云?
坦白說這話外行了,因為在1980年前,像冰島、奧地利、愛爾蘭等都直選總統,而在杜瓦傑提出半總統制概念前,各國憲法學界,差不多淸一色把他們歸類是內閣制國家,如今維基百科,雖然把歐盟28國中的法國、立陶宛、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞等5國列為半總統制;但是奧地利、芬蘭、愛爾蘭、捷克、斯洛伐克、斯洛維尼亞、克羅埃西亞、保加利亞8國仍然被列為議會内閣制國家——這是歐盟中最大的一個族群。(另外,定些體制台灣政界流行叫雙首長制,但是學術很少用雙首長制這個詞)
五、內閣制為什麼要直選總統?為了承擔仲裁權。
不管直選與否,總統都不是虛位無權,而是總理擁有行政權,總統和「國王」擁有仲裁權。過去幾年,比利時國王、義大利總統發揮的仲裁權令人印象深刻。義大利總統是間接選舉的,但仲裁權的賦權和行使規定得洋灑灑。
六、再不憲改,總統滿意度死亡交叉會愈來愈快來臨
我們很難想像從2000後經過關斬將,無比辛苦三位當上總統的都是無能之輩。但是陳、馬都淪為10%總統,而蔡滿意度崩潰之快還超過陳馬卻又都是事實。
陳死亡交叉在2005年,連任滿週年時。(tvbs)
馬死亡交叉在2012年3月。第一任當了3年10個月後。(tvbs)
蔡死亡交叉在第一任就任第四個月。(戴立安主持民調)
七、注意張善政、蘇貞昌現象
在總統有權無責,閣揆有責無權的現實上,總統雖然長期是10%總統;卻一直坐在位子上,大家無可奈何,而閣揆就被當成代罪羊羔,一換再換,2000到現在19年已經換了15次,閣揆任期之短,名列世界前茅。19年來台灣慣例是閣揆上台後的聲望也跟總統而每下愈況;然而,近20年來卻有兩個例外,那就是張善政和蘇貞昌,兩人都在被非常看壞的情境下上任,但是張很快往上就衝到滿意度44%再到卸任時57%。
蔡總統在去年底挽留賴時強調[1]他很幸運兩個閣揆都配合得不錯。然而正是因為閣揆太配合總統了,政績愈走愈不受肯定;相反的,得蘇貞昌一上台就強調「事和人都由閣揆決定」,總統介入的空間大為緊縮,結果蘇上任時満意度只有30.6%,但是到了5月上升刻44.6%。張、蘇這兩個和其他13個閣揆背道而馳的滿意度走勢的特例,最特別的地方還在於都在總統最勢勢最無力「協助」內閣政務時上台,結果成績反而意外的好。毫無疑問,這是非常有價值的經驗:總統不過度干預內閣事務,不只是憲法規範的精神;多數民眾的立場;也有「實在而清楚的正面效益」。
八、只要直選總統,總統行政權還是會愈來愈擴大?不要再外行了。
台灣一直有人強調只要直選總統,總統就註定總統的行政權還是會愈來愈擴大。但是這說法正好和歐盟國家的趨勢背道而馳。事實上,歐盟直選總統的國家除了塞普路斯本來就是唯一的總統制國家外,其他的,只有法國總統職權時大時小相對不穩定,否則其他國家,基本上穩定地維持總統擁有仲裁權,總理擁有行政權的軌道上在運作,如果有變化,那就是總統對行政權的介入愈來愈節制,而不是擴張。例如,1、愛爾蘭,總統在獨立初期扮演較多外交角色,但後來外交政策也歸總理管轄;2、克羅埃西亞,1991獨立民主化後,總統為主要國家領導人,2001年修憲後,總統權力大幅限縮,行政權由總理掌握;3、波蘭,在民主化後總統為實權掌握者,但在1997年修憲後,行政權重心往總理移動。
另外,捷克總統本來由國會議員選舉,2013年才舉行第一次直接民選,但行政權仍然由總理行使。
更有趣的是芬蘭原是半總統偏總統制,總統主導外交。但經1992、1999、2012修憲總統由間接選舉改成公民直選後,主要行政權歸於總理。
這樣一來,張善政、蘇貞昌現象,並非湊巧,正好用來說明歐盟許多雙首長制國家憲政發展的軌跡,也因此更指明了台灣未來該走的路。
[1] 參考:http://www.ettoday.net/news/20181228/1343225.htm
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