[林濁水]直選總統下的內閣制20190606

直選總統下的內閣制

林濁水     知名政論家、前立法委員

一、總統侯選人憲改主張南轅北轍

馬總統投了個變化球主張修憲讓總統兼任閣揆到立法院備詢。他的奇思異想，目前準總統候選人態度是這樣：

一、韓國瑜百分百跟進馬總統的主張。

二、蔡英文對馬的主張到底對不對，不置可否，只批評他在任時不憲改，下台了再放砲根本沒有擔當，至於她自己的主張是什麼，要不要憲改，現在並沒有提出。回顧過去，她既有「台灣沒有內閣制的空間」；又有這體制是有點問題；還有這體制大致可行，和前兩任院長運作得不錯；也有換了蘇貞昌就上軌道了；還有應召開憲改會議；更有憲改不急⋯⋯等等，各式各樣主張，前前後後互相矛盾，令人對她的立場如何摸不著頭緒。

三、賴清德反對馬總統的憲改主張，承諾當選後會召開憲政會議。支持偏向內閣制運作的雙首長制，總統擁有仲裁權如一般歐盟國家，或再考慮類似歐盟中立陶宛、羅馬尼亞的體制加上「總統主持國防外交政策」的規定。

四、朱立倫主張很具體，恢復閣揆同意權，修憲成內閣制。

五、王金平同樣主張內閣制修憲。

六、郭台銘支持內閣制，要讓行政院長有更大的權力，如果選上總統，2年後將調整內閣權力與立院配套等相關法律，當選後會讓閣揆可以發揮。

七、柯文哲支持美式總統制。不斷強調，現在這個制度，誰當總統都做不好。

八、有趣的是兩個當過總統，而且被認為是民主化以來權力行使得比較成功的兩位，李登輝和陳水扁都強烈主張內閣制。

卸任總統和現在幾位總統準侯選人，對憲政體制看法南轅北轍到這個程度，肯定是世界奇跡，也是我國憲政體制問題實在夠大，潛伏危機不小的具體表現。

二、修憲門檻不是問題

雖然除了極少數人之外，衆人都說該憲改，但是政、學界的主流看法卻是修憲門檻那麼高怎麼辦？這質疑其實很不接地氣。地氣可以從2014～2015年間陸續出現了如下的憲改民調看到：

A、2014年4月民進黨民調發現：做了一份民調。民調的結果有三個重點：

1、高達68.7%認為「目前政府體制不能解決重大爭端」。

2、高達68.8%贊同「召開公民憲政會議」。

3、高達68.7%支持內閣制。

B、2014年馬王政爭和太陽花事件衝擊，憲政危機的惡化，民眾對憲改的支持也愈來愈高。新台灣國策智庫前後作了三次民調，結果是：

1、2014年12月，支持66.5%比反對13.9%。

2、2015年1月，73.9%比10.4%。

3、2015年3月，79.7%比8.0%。

C、2014年底《財訊》訪問了當時的立委們，得到的結果是有8成的立委贊成修憲。

這樣的民意和國會支持度，要修憲，門檻不會是問題。

三、老百姓到底要什麼

怎樣修，採取什麼制，領袖們意見眾說紛紜，而民眾也不見得知道什麼制是什麼制，但是倒是可以問問民眾對憲改的具體內容態度是什麼。這是個根本問題，因為任何憲改主張再漂亮，如果沒有民意支持根本過不了關。這樣，幾年來的民調如下：

 

	多數民意	支持度	總統制	法國式	德內閣制	準內閣制	依據
1	總統直選	81.3%	O	O	X	O	新台灣國策 2015/01
2	總統不能直接指揮內閣	75.9%	X	X	O	O	新台灣國策2015/01 不廢閣揆。
3	各縣市應該票票等值	72%比17.8%	—	—	—	—	台灣新世代2017/16
4	恢復閣揆同意權	71.5%	X	X	O	O	指標民調 2014/12
5	總統不應兼任黨主席	60%	X 柔性政黨	O	O	O	旺旺中時2013/11
6	雙首長制	57.5%	X	O	X	O	新台灣國策 2015/01
7	總統完全無權	34.5%	O	O	X	O	新台灣國策2014/11（ 有仲裁權）
8	內閣制高於總統制	44%vs.31%	X	X	O	O	tvbs,2015/03
	內閣制	68.7%					民進黨2014/3
	符合vs.不符		3比4	4比3	4比3	7比0

 

依據這民調，首先我們發現，一旦要據以修憲，在行政立法的關係上，和現有體制相比，需要調整的幅度非常小，幾乎只要恢復國會的閣揆同意權就好了。至於修成總統制，現有的憲法條要全盤揚棄，工程浩大。

其次依這樣的民意，修出來的憲，和美國、英德、法國都非常不一樣。但是意外地卻和歐盟28國中共和國的主流相同。這樣的體制依吳玉山的歸類是準內閣制，依維基百科的分類，說符合半總統制或議會內閣制都可以。

四、直選總統不可以實施內閣制？不要外行了。

依民調修出的憲既然直選總統，為什麼會符合內閣制？「台灣直選了總統，已經沒有內閣制的空間」一句話不是政學界都很人云亦云？

坦白說這話外行了，因為在1980年前，像冰島、奧地利、愛爾蘭等都直選總統，而在杜瓦傑提出半總統制概念前，各國憲法學界，差不多淸一色把他們歸類是內閣制國家，如今維基百科，雖然把歐盟28國中的法國、立陶宛、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞等5國列為半總統制；但是奧地利、芬蘭、愛爾蘭、捷克、斯洛伐克、斯洛維尼亞、克羅埃西亞、保加利亞8國仍然被列為議會内閣制國家——這是歐盟中最大的一個族群。（另外，定些體制台灣政界流行叫雙首長制，但是學術很少用雙首長制這個詞）

五、內閣制為什麼要直選總統？為了承擔仲裁權。

不管直選與否，總統都不是虛位無權，而是總理擁有行政權，總統和「國王」擁有仲裁權。過去幾年，比利時國王、義大利總統發揮的仲裁權令人印象深刻。義大利總統是間接選舉的，但仲裁權的賦權和行使規定得洋灑灑。

六、再不憲改，總統滿意度死亡交叉會愈來愈快來臨

我們很難想像從2000後經過關斬將，無比辛苦三位當上總統的都是無能之輩。但是陳、馬都淪為10%總統，而蔡滿意度崩潰之快還超過陳馬卻又都是事實。

陳死亡交叉在2005年，連任滿週年時。(tvbs)

馬死亡交叉在2012年3月。第一任當了3年10個月後。(tvbs)

蔡死亡交叉在第一任就任第四個月。(戴立安主持民調）

七、注意張善政、蘇貞昌現象

在總統有權無責，閣揆有責無權的現實上，總統雖然長期是10%總統；卻一直坐在位子上，大家無可奈何，而閣揆就被當成代罪羊羔，一換再換，2000到現在19年已經換了15次，閣揆任期之短，名列世界前茅。19年來台灣慣例是閣揆上台後的聲望也跟總統而每下愈況；然而，近20年來卻有兩個例外，那就是張善政和蘇貞昌，兩人都在被非常看壞的情境下上任，但是張很快往上就衝到滿意度44%再到卸任時57%。

蔡總統在去年底挽留賴時強調[1]他很幸運兩個閣揆都配合得不錯。然而正是因為閣揆太配合總統了，政績愈走愈不受肯定；相反的，得蘇貞昌一上台就強調「事和人都由閣揆決定」，總統介入的空間大為緊縮，結果蘇上任時満意度只有30.6%，但是到了5月上升刻44.6%。張、蘇這兩個和其他13個閣揆背道而馳的滿意度走勢的特例，最特別的地方還在於都在總統最勢勢最無力「協助」內閣政務時上台，結果成績反而意外的好。毫無疑問，這是非常有價值的經驗：總統不過度干預內閣事務，不只是憲法規範的精神；多數民眾的立場；也有「實在而清楚的正面效益」。

八、只要直選總統，總統行政權還是會愈來愈擴大？不要再外行了。

台灣一直有人強調只要直選總統，總統就註定總統的行政權還是會愈來愈擴大。但是這說法正好和歐盟國家的趨勢背道而馳。事實上，歐盟直選總統的國家除了塞普路斯本來就是唯一的總統制國家外，其他的，只有法國總統職權時大時小相對不穩定，否則其他國家，基本上穩定地維持總統擁有仲裁權，總理擁有行政權的軌道上在運作，如果有變化，那就是總統對行政權的介入愈來愈節制，而不是擴張。例如，1、愛爾蘭，總統在獨立初期扮演較多外交角色，但後來外交政策也歸總理管轄；2、克羅埃西亞，1991獨立民主化後，總統為主要國家領導人，2001年修憲後，總統權力大幅限縮，行政權由總理掌握；3、波蘭，在民主化後總統為實權掌握者，但在1997年修憲後，行政權重心往總理移動。

另外，捷克總統本來由國會議員選舉，2013年才舉行第一次直接民選，但行政權仍然由總理行使。

更有趣的是芬蘭原是半總統偏總統制，總統主導外交。但經1992、1999、2012修憲總統由間接選舉改成公民直選後，主要行政權歸於總理。

這樣一來，張善政、蘇貞昌現象，並非湊巧，正好用來說明歐盟許多雙首長制國家憲政發展的軌跡，也因此更指明了台灣未來該走的路。

[1] 參考：https://www.ettoday.net/news/20181228/1343225.htm