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菸品健康福利捐調漲之問題分析與對策 列印
作者 台灣競爭力論壇   
2009/07/22, 週三

  李允傑  台灣競爭力論壇政府預算組召集人

 

一、前言：問題背景與現況
(一) 問題背景
      「菸害防制法」第四條有關菸品健康福利捐每包由新台幣10元提高為20元之修正案，業於98年1月23日號令公布，其施行日由行政院定之。至於調價後之配套措施，衛生署日前召集相關業者研討，會中以前次所辦理之方式研議數方案：
1、全部菸品比照台灣菸酒公司調漲後出廠之菸品加註「HWS NT$20」字樣，以區隔新舊菸品，而新菸品以新價格（每包健康捐20元），舊菸品以舊價格（每包健康捐10元）出售。
2、菸商、通路商等均採舊菸上繳每包10元之差價，而實施日起全面以新價於市場販賣。
3、菸包上貼上稅條以區隔新舊菸品。

        由於市場上同時將存在新舊菸品，如全以新價銷售，消保會認為健康捐係代徵之捐，與稅賦之性質不同，消費者係依菸商所繳之健康捐金額支付，無多支付之義務，基於對消費者之公平原則，此案對消費者不公平合理；另外賦稅署亦表示成立專戶、上繳健康捐於法無據。
 
(二) 香菸市場現況
        假如同時期新菸品採新價格、舊菸品採舊價格銷售，進口商之菸品無法區分為新、舊菸品，將造成國產菸與進口菸不一致之現象外，通路商之販賣、消費者之購買行為將失序；另庫存菸品數量之稽核，除菸商，CVS等新興通路因帳務明確，較易稽核外，其他一般通路商，因未建立正確之庫存資訊系統，實在難以稽核，在日本雖實施通路商之庫存如在3箱(1500包)以內可不必上繳，但因國情不同，日本每位通路商均有完整之資訊系統可供稽核，而台灣大部分則未建立完整之資訊系統，致無從稽核。

         健康捐調漲之配套措施至今仍未定案，以致於行政院遲遲未能公佈實施日期，由於健康捐之價差甚大，通路或零售端均出現大量囤積以賺取暴利，而造成菸品銷售失序之現象。
 
二、   95年健康捐調漲之歷史經驗
        鑑往可以知來。事實上我國在95年曾有過健康捐調漲之歷史經驗，茲做一大略回顧。
（一）、95年2月16日財政部依「菸酒稅法」第22條，將菸品健康福利捐由每包新台幣5元調高為10元健康捐自每包5元，調漲為每包10元，實施日起市場即全面以新價(每包10元)販售，惟消保會基於消費者公平原則，對已存在於市場每包健康捐5元之舊菸品認為應以舊價(每包5元)販售，因而要求市場以「漲後出廠之菸品新價，漲前出廠之菸品舊價」方式販售。
（二）、健康捐係於出廠時由菸商或進口菸品代理商代為課徵，為平息通路及消費者之疑慮，本公司於調價後一週在菸包上加註「HWS NT$10」字樣出貨，以為新、舊價格之區隔。
（三）、由於市場上新舊菸品並存，而新興通路業者無法在同一產品兩種價格之銷售系統下，採一律以新菸新價、舊菸退5元差價給消費者之方式售菸。
（四）、新、舊價並存造成市場銷售紊亂，約一個月後，市場即全面以新價販售，為利銷售通路及菸商販售合法之價格，財政部遂成立專戶，將剩餘舊價菸品以每包5元上繳補足健康捐方式辦理，當時上繳金額達七億元，至今因消費者申請舊菸退回健康捐，專戶金額尚餘五億餘，因該款項係專款專用，以致專戶金額無法動用，造成很大之困擾。

        囿於95年健康捐調漲前通路商囤積、實施後新舊菸品價格混亂，造成消費者、通路市場、製造業甚至於政府稅收單位之困擾，現今調價在即，合理之配套措施為當務之急。本次或未來菸品健康福利捐再次調漲之際，勢必面臨相同之困境，究應採何種方案，以降低新舊制菸品價差引發之巿場衝擊及社會成本，為本文所關注的重點。

三、菸品健康福利捐調漲之政策分析
        加州柏克萊大學公共政策Weimer and Vining (1992)指出:政策分析中最困難的一個步驟是決定適當的政策目標，政策目標具有三種特性:
(一)多元性:現實世界不存在一種單元目標的政策問題，公共政策通常都有許多不同目標，依此，必須進行多元目標政策分析(multi-goal policy analysis)；
(二)衝突性:雇主、政策分析家、利益團體等利害關係人都有其各自的目標價值，當我們將這些價值目標放在政策制定舞台上時，就容易產生價值上的衝突；
(三)含糊性:複雜的政策問題，決策者通常無法擁有固定的目標，除非他已經界定問題情境，則目標才會明確化。

         因此，目標界定其實就是問題情境界定的過程。一個有意義的目標應該具備下列條件:(一)優先性:政策目標依定可以依據某項標準，排列其優先順序；(二)明確性:政策目標必須具體化、可測量化，不能太過含糊；(三)務實性:政策目標必須可能是實現的，不能設計該機關組織無法達成的目標。
        菸害防制法於96年7月11日公告並於98年1月23日修訂菸品健康福利捐，自每包10元調漲為每包20元，因為調價之配套措施相當複雜，衛生署一直在研議階段，以致行政院遲遲未能公佈實施日期，將造成菸品囤積及銷售失序之現象。若欲透過修手段將健康捐改為健康稅，恐佑緩不濟急；長期延宕不決的結果，對政府公信力有損。

         要解決菸品健康捐調漲的政策困境，應先釐清政策目標的優先性。菸品健康捐調漲政策的主要目標是透過以價制量的手段「防制菸害，促進國民健康」；而「消費者權益」是因新舊菸品價差所衍生的次要目標(或稱為衍生目標)。現在的狀況是本末倒置，即由於次要目標的考慮，延宕或阻礙了主要目標的落實。最主要的癥結在於「舊菸價差要退回給消費者」這一主張，不具務實性與可行性。民國95年的調漲經驗告訴我們，這樣的主張造成可觀的行政成本、社會成本與經濟成本。更何況，該次上繳之專戶尚餘五億多元，至今無法動用，形同國庫的損失。

四、結論與建議
            從政策目標的優先性、明確性與務實性的觀點，本文主張今年的健康捐調漲不應再「重蹈覆轍」、「本末倒置」！基於此，本文提出下列政策建議：
(一)確立「防治菸害、國民健康」的政策目標優先性，行政院應儘速公佈實施日期。
(二)以實施日期為界線，該日之後不論新舊煙一率加徵10元健康捐，不區分新、舊煙之價差。
(三)為防範不肖商人在實施日期前囤積大量香菸牟利，經銷商與通路在調漲後之庫存菸品(依香菸生產批號、日期)，以每包10元上繳國庫。
(四)為落實「防治菸害」政策，上繳款項不必退還給消費者（癮君子），使其有更多金錢來危害健康。政府應將專款用於防治菸害工作、治療肺癌或補助債務沉重的健保體系，以符合菸害防制法之立法宗旨。
 
        換言之，唯有先釐清「國民健康」與「消費者權益」在健康捐政策中的衝突性(競合關係)，進而確立「國民健康」的優先性，行政院應透過政策溝通與政策行銷獲得民眾認同，才能在最短時間內解決爭議、減少行政與社會成本，落實立意良善的政策執行。
(本文發表於2009年3月6日中央網路報)
最後更新 ( 2009/08/12, 週三 )
 
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