[觀察月刊3月份]戴肇洋:從人口結構劇變談公共政策選擇20220307

從人口結構劇變談公共政策選擇

台灣省商業會顧問 戴肇洋

最近，教育部公布國內大學院校註冊最新資料統計顯示，110年度包括頂尖大學在內共計博士班32所、碩士班14所新生註冊掛零，以及7所大學新生註冊占比低於六成。此外，教育部同時表示，近年以來由於學生人數大幅下降，為能提高台灣高等教育品質，將持續推動學生人數較少的大學院校進行整併，甚至協助其退場，以減少政府資源之浪費。

雖上述現象在表面上意有所指，由於過去教育政策規劃偏差，使得目前台灣高等教育營運日益困難，已達到必須有所改革調整之地步；但其背後所反映的事實並非如此，而是顯示長期以來政府每年編列預算經費規劃公共政策思維，似乎忽略以台灣人口結構變化為基礎，尤其是在政治操作之下，造成部分公共政策規劃與經濟社會的實際需求背離，導致政府浪費極寶貴之資源。

人口結構呈現生不如死現象

無庸置疑，戰後台灣人口成長所創造幾十年來的人口紅利，不但提供充沛勞動人力挹注為早期工業發展的根基，而且累積優質科技人才建立成電子資訊相關產業之大國。亦即過去數十年來，台灣是在不同世代「台灣之子」傳承打拚精神之下，創造出經濟繁榮的景象，甚至為新興國家發展之典範。不過，從1990年代初期起，除了特殊年份之外，每年嬰兒出生人數從接近40萬人呈現逐年減少現象。依據內政部人口調查最新統計資料顯示，2021年人口共計2,337萬餘人，全年出生數為153,820人，死亡數為183,732人，持續兩年出生人數不如死亡人數，呈現所謂「生不如死」人口衰退。

雖出生率下降是近年以來全球許多先進國家呈現的共同現象，但台灣出生率卻又再次位居全球最低，顯示「生不如死」社會問題較這些先進國家的狀況更為嚴重，甚至已延伸為國安危機。亦即戰後所湧現的「嬰兒潮」已經成為歷史，相對則是隨著「嬰兒潮」世代陸續退休離開職場，超過65歲以上老人占全部人口數量之比重不斷增加，其速度甚至超過許多先進國家，已成為全球人口結構老化快速的國家之一。

公共政策需與人口結構連結

在此種「生不如死」的既存事實現象之下，除了已延伸為國安危機之外，未來對台灣經濟社會長期發展可能造成的負面衝擊，不容小覷。亦即出生人口減少所衍生的國安問題多元，不論是政治、經濟、產業、交通建設，抑或是教育、兵役、退休、社會福利、醫療保健、長期照護等公共政策，無不與人口結構的變化產生關聯，同時更加需要以其作為規劃思維之基礎。

其中，最明顯的實例乃是在退休制度上，面對出生人口減少，使得職場受薪階級所預繳的退休金，逐漸難以支付退休老人退休金需求，造成退休基金破口危機之下，政府卻未從人口結構的變化，針對既有制度設計的缺陷或退休基金投資績效之不佳，進行治本改善財務破口，反而透過政治操作，採取削減給付及財政補貼治標政策加以填補，此種溯及既往強制改革作法，不但激化族群對立，甚至威脅經濟社會安定。

民粹公共政策實例不勝枚舉

事實而言， 1990年代之後，隨著台灣朝向民主政治發展，朝野政黨及民意代表在歷年選戰過程中，為能增加民眾認同，經常提出許多不切實際或空泛理想政見，以訴諸民意的支持及取得選票。然而，令人堪憂的是，從歷年選戰結束後可以發現，這些政客為能落實其所提出的承諾，卻又未能正視台灣人口結構呈現發展劇變之下，是否增加政府財政負擔，反而以反映民意為藉口，採取不擇手段推動部分存在著民粹或個人利益思維之公共政策。

這些忽略國內人口結構發展變化，導致造成資源浪費，進而可能形成政府財政赤字，甚至延伸為下一世代債務包袱的公共政策規劃實例，從過去的高等教育鬆綁，導致學生素質低落；技職體系偏差，導致基礎專業人力不足；師資培訓過多，導致流浪教師工作無著；役男來源有限，導致募兵困難；偏鄉人口外流嚴重，導致公共場域閒置；長期照護投入過遲，導致老人安養資源薄弱等；至近年的前瞻計畫軌道建設盲目設置，恐將導致營運不易；高鐵規劃無限延伸，恐將導致財務虧損等，不勝枚舉。

面對國內人口衰退倂行結構老化，已形成無法忽略的國安危機之下，未來在規劃與國家永續或民眾福祉相關的公共政策議題上，我們更加期待，朝野政黨及民意代表別再為了討好民眾、訴諸民意，擅自將選舉所提出不切實際或空泛理想的政見轉化成公共政策，最後造成政府財政赤字更加惡化。

俗云：公共政策錯誤對國家或經濟社會之影響，比貪污更可怕。因此，未來不論是教育延伸、產業發展，抑或是交通建設、社會福利普及等公共政策，唯有將國內人口結構變化發展趨勢，落實反映為規劃公共政策基礎之下，如此始能讓政府推動的各項公共政策，真正符合民眾實際需求，進而提升與穩定台灣經濟社會動能。

(已刊載於「觀察」月刊，第103期，pp.60-61，觀察雜誌社，2022年3月1日)