[20150911] 李俊達、周延：社會住宅營運治理類型之比較研究：以韓國土地住宅公社為例

社會住宅營運治理類型之比較研究：以韓國土地住宅公社為例

李俊達（台灣競爭力論壇副研究員／中華大學行政管理學系兼任助理教授）
周延（台灣競爭力論壇兩韓研究中心助理研究員）

摘要

住宅是社會的基本需求，住宅供給的來源包含市場、政府、家庭與非營利機構。研究指出，過去一百年裡各國住宅供需的核心議題，基本上是一種持續演變的結構，從早期嚴重住宅短缺的補充，到維護基本安全衛生的居住品質提升，進而發展至所有權的滿足，再者為住宅商品化後所關注的負擔能力問題，最後便是住宅供需深度金融化後所衍生的投機泡沫與高房價問題（花敬群、彭揚凱、江尚書，2012：32）。循此，因應住宅政策背景需求的轉變，社會住宅（social housing）應運而生，其特徵之一是針對特定群體所提供，具有非營利性的導向（Forrest, 2012: 92）。

社會住宅自歐陸國家推動辦理已超過百年歷史，係起源於都市化過程中住宅市場供需機能之侷限性，致使中低所得者買不起住宅，引起社會矛盾與政治衝突，造成諸多社會問題（內政部，2014）。林萬億（2003：55-82）指出，社會住宅一詞，係由歐洲國家引進的新名詞，認為「社會住宅是指政府興建，或民間擁有之合於標準的房屋，以低於市場租金或免費出租給所得較低的家戶，如勞工，或特殊的對象，如老人、身心障礙者、精神病、物質濫用戒治者、家庭暴力受害者、遊民等；或政府補助房租給所得較低的家戶向民間租屋居住；或政府補助所得較低的家戶購買自用住宅」。而依照國內「社會住宅推動聯盟」（2010）的定義，「社會住宅在歐洲又稱『社會出租住宅』（social rented housing），更強調其『只租不賣』的精神。簡單地說，社會住宅是指政府（直接或補助）興建或民間擁有之合於居住標準的房屋，採只租不賣模式，以低於市場租金或免費出租給所得較低的家戶或特殊的弱勢對象的住宅」。

一般而言，社會住宅提供照顧的對象為弱勢人民，大略可以分為三類：第一，社經弱勢，指在社會中，因種族、職業、性別、性取向…等，因此於經濟上較無法支持目前租賃或購置住宅的民眾，如中低收入者、原住民。第二，身心弱勢，係指於精神上、生理上、心理上有障者，如智能障礙、肢體障礙、精神障礙者等。第三，階段性的弱勢，例如家暴婦女、災民、遊民等，在有些國家對象甚至擴大至青年、學生等（社會住宅推動聯盟，2010）。在實務上，依據我國民國100年〈社會福利政策綱領〉中「六、居住正義與社區營造」專章，指明（一）政府為保障國民有適居之住宅，對於有居住需求之家庭或個人，應提供適宜之協助，其方式包含提供補貼住宅之貸款利息、租金或修繕費用。（二）政府應結合民間，以各種優惠方式，鼓勵民間參與興辦專供出租之社會住宅，除提供適當比例租予具特殊情形或身分者外，並提供外地就業、就學青年等對象租住。

整體而言，我國社會住宅的定義是採廣義之定義。亦即，社會住宅指「各類公有出租住宅+社會住宅（狹義）+租金補貼+各類購屋貸款利息補貼」（內政部，2010）。至於在狹義的社會住宅「承租者」方面的規定，《住宅法》第27條指陳，「社會住宅承租者，應以無自有住宅或一定所得、財產基準以下之家庭或個人為限」。因此，我國社會住宅的承租者主要是聚焦在經濟方面的弱勢，並且須遵守所得及財產基準的規定。

社會住宅的興辦包含前階段的規劃、評估、工程發包興建，及後階段的管理、運作及維護等環節。就興建與營運管理兩個階段對應而論，主要可分為（一）公辦公營、（二）公辦民營、（三）民辦公營、（四）民辦民營等四種模式。本文擬在行政機關興建的前提下，從營運治理的組織類型進行探討，引介公辦公營的組織類型，並以韓國土地住宅公社的公營事業模式做為例證。在文章的鋪陳部分，將先爬梳社會住宅興辦與營運文獻資料，其次引介韓國土地住宅公社，分從組織、人力、與業務內容等情況進行整理與介紹。最後，則說明國內目前社會住宅營運規劃採行的組織類型，並略做評析。

關鍵字：社會住宅、公營事業、韓國土地住宅公社
※本篇論文曾於「2015年第十屆 TASPAA國際學術研討會」發表。