李俊達&周延:社會住宅「數大便是美」?[20151015]

社會住宅「數大便是美」?

李俊達(台灣競爭力論壇副研究員/中華大學行政管理學系兼任助理教授)、

周延(台灣競爭力論壇兩韓研究中心助理研究員)

總統候選人蔡英文宣布8年興建20萬戶住宅,其他總統候選人也紛紛提出社會住宅政策,擘劃未來如當選後推動社會住宅之新願景,從去年縣市長選舉就是熱點議題之社會住宅,如今又成為總統選戰討論熱點。近來各縣市地方政府也紛紛取經之韓國案例,他山之石,可以攻錯。總統候選人大氣宣布社會住宅時,恐怕還需要縝密細部規劃,特別是借重國外實施經驗作為國內參考,避免選舉時各候選人不斷加碼社會住宅興建戶數,卻欠缺實務經驗,淪為「看得到、吃不到」的空頭支票。

首先,就制度建立層面而論。韓國住宅相關法令規定上並無「社會住宅」一詞,約當「社會住宅」概念者應指《公共住宅建設等有關特別法》所稱之「公共住宅」。韓國公共住宅又細分為「租賃」與「售出」兩大類型,租賃住宅部分又另外適用《租賃住宅法》,此類公共租賃住宅與我國《住宅法》所稱之社會住宅相當。故廣義上,韓國公共住宅除了純租賃(適合低所得者)、純賣出(中高階所得)以外,尚有租售混合(如租賃滿一定年期,可購置該房,給與租賃者存錢買房誘因)等多元方式,適應不同住房需求之各所得階層。

其次,從中央政府推動公共住宅案例之經費來看。韓國朴槿惠政府雖於近2年來企圖導入民間資金進入公共住宅興辦業務,希冀將政府住宅補助資金預算降低,然韓國政府於2015年仍編列1746億韓元(約新台幣52億餘元),投入公共住宅興辦。此外,尚有龐大之都市住宅基金之支援,以2015年為例,投入約16115億韓元(約5,000餘億台幣)做為韓國政府雄厚之公共住宅興辦資金支援。原因無他,以隸屬中央之韓國土地住宅公社為例,為了推動「租賃住宅」業務,土地住宅公社自2009年至2014年每年都入不敷出,2014年甚至達到5216餘億韓元之損失(約台幣173.8餘億)高峰,特別可見興辦租賃住宅之大量資金缺口,需要政府雄厚財力支持。

再者,韓國政府推動之公共住宅因具有社會福利性質,故特別立法,給予興建時取得公家土地可不受韓國《國有財產法》等相關法律規定外,稅賦上亦可獲得減免。從住宅相關法規來看,韓國住宅法規相較臺灣完善,生效實施之法案就達12部,目前尚有1部以上之住宅相關法案仍在國會進行審理。此等法律條文含括政府國土資源規劃、住宅綜合規劃、住宅興辦管理、住宅資金籌集、租賃住宅等特別類型興辦、租賃者保護等一系列規定。相較我國僅有《住宅法》1部法典規定,無論規範之法令數量與周延詳盡程度皆遠遜於韓國,實有必要進一步參酌韓國法規內容,增修《住宅法》或針對特定內容制定相關特別法規。

近年來,興建社會住宅已然成為政治正確的選舉支票。六都當中,包括臺北市4年2萬戶、新北市4年7千戶、桃園市4年2萬戶、臺中市8年1萬戶,均強調只租不賣的特性,避免淪為炒房工具。蔡英文所提之8年興建20萬戶是非常可觀的量體,除了需考量社會需求評估的準確性,或許在社會住宅的類型上,部分戶數可以考慮韓國「租售混合」的多元制度設計,配合國人有土斯有財、安土重遷的風俗民情。

至於興建社會住宅所特別需要的資金來源,以及必須配套思考的民間促參與投資方案,都是無可避免的重要課題。韓國政府除了編列52億預算,投入公共住宅興辦外,龐大之都市住宅基金更提供穩定財源。國內社會住宅興辦業務處於初始階段,政府預算與基金投入社會住宅興辦當無法避免,而過去興建國宅所累積之住宅基金,亦應做為投入社會住宅興辦業務之初期準備金,以利社會住宅政策順利啟動。此外,財政部已於103年3月發布修正〈促進民間參與公共建設法施行細則〉,增列社會住宅為《促進民間參與公共建設法》之法定公共建設範圍。如何透過訂定相關租稅優惠吸引民資,以及因補貼措施所需具備之稅式支出評估,亦需進行可行性與效益性分析。

最後,社會住宅的規劃除了亮眼的建造數量以外,法令增修更是制度化的關鍵。依據韓國《住宅法》,韓國國土交通部需定期完成《住宅綜合計畫》(주택종합계획)以及其細部相關計畫。如租賃住宅政策規劃上,亦有義務依《租賃住宅法》規定評估未來供需與房型評估,並定期針對計畫做修正。又如依韓國《公共住宅建設等有關特別法》規定,公共住宅前期規劃上,明確指明由國土交通部負責該項工作,並需經過中央都市計畫委員會審查,職責明確,審查程序一應俱全。相較於此,我國《住宅法》僅於第5條僅規定住宅政策中央主管機關「應」提出相關住宅計畫,未強制規定計畫內容與修訂年期。

整體而言,綜觀前述韓國社會住宅推動的制度設計、經費財源、法令規章等,均非常值得國內省思與借鏡。社會住宅既做為我國實現憲法上居住正義之重要政策,並成為主要政黨候選人的重要政見,未來在實際執行與推動階段,可多方參考外國經驗並通盤考量。尤其重要的是,修正我國《住宅法》,明確規定中央與地方住宅業務主管機關應定期提出相關政策規劃藍圖,並規定規劃之具體應有內容,確立政府未來之整體住宅方向,透過良善的制度建立,評估未來社會住宅需求以及可能資金來源,而非每逢選舉競相爭喊興建幾千幾萬戶等支票,此乃總統候選人應謹慎思考之處。

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