[經濟導報]戴肇洋:中美貿易協議在曙光中蒙著陰霾20191118

中美貿易協議在曙光中蒙著陰霾

(本文已刊載於香港「經濟導報(Economic Herald)」，雙週刊，2019年第23期(3456

期)，pp.33-35，香港經濟導報社，2019年11月18日)

台灣省商業會顧問  現代財經基金會顧問  戴肇洋

去年1月美國對中國的太陽能電池模組及洗衣機課徵高額進口救濟關稅之後，中美兩國3月開始從關稅戰、科技戰延伸至貨幣戰、金融戰，雙方往來過程，不論是雙方貿易談判代表的協商，抑或是兩國領袖之峰會，在「彼起此則不落」氛圍中不斷過招，令人眼花撩亂。此一期間，中美兩國歷經兩次熄火休兵，卻又兩度死灰復燃，終於在僵持18個月後，於第13回合貿易談判中，美國貿易代表萊特海澤（Robert E. Lighthizer）、財政部長梅努欽（Steven T. Mnuchin）與中國代表國務院副總理劉鶴雙方取得若干實質「口頭共識」，10月11日美方逕自宣布雙方達成「第一階段（phase one）」協議。

其實，在第13回合貿易談判中，雖美方希望將懸而不決的技術轉讓、知識產權保護、金融服務市場開放、非屬關稅壁壘排除、農業產品採購和匯率透明等議題能夠達成共識，但中方僅願討論若干較可行的議題。不過，由於中美雙方針對敏感議題保持克制，避免節外生枝，例如：美方認為中國處理香港事件作法已經明顯進步，示威將會自行落幕等；相對中方則是對NBA的抵制急踩煞車，騰訊線上直播恢復等。這些頗友善的動作讓雙方的歧見縮小，進而突破取得若干實質口頭共識，使得這場因美國採取優先思維，再掀貿易保護主義，而造成全球貿易量值萎縮，導致各國經濟增長下滑危機，暫時緩和。

雖中美雙方代表所達成的若干實質口頭共識尚待兩國領袖正式簽署協議，但若從其內容來看，目前中國同意：採購4-500億美元左右美國農業產品、開放金融服務市場、加強保護知識產權，以及與美方達成匯率政策之協議；相對美國則是同意：擱置自10月15日起將2500億美元的中國產品關稅從25%調漲至30%措施，以及可能不將中國當局列為蓄意操縱匯率。

不過，部分國際媒體評論此次中美貿易談判成果卻又認為，雙方談判代表所達成的口頭共識並非屬於「全面協議」；尤其是美方在茲念茲希望中方落實推動其最關鍵的結構調整之承諾不太明確，包括：中國透過政府大量補貼國有企業所衍生的不公平競爭、美國企業被迫技術轉移等所造成的不合理規定等問題，則是延後第二、三階段始能進行處理；再者，非農產品類別相關貿易歧見，尚未更進一步協商；金融相關產業市場完成開放協議，卻又缺乏細節。此外，中國此次承諾每年採購4-500億美元左右美國農業產品，是兩年之前的承諾，並非中方增加採購；至於落實知識產權保護與提高匯率操縱透明方面，其實中國正在致力改善或加速國際接軌。

從上述國際媒體評論中可以發現，中國在此次中美貿易談判中並非美國所宣稱的有所大幅讓步，相對美國也未針對中國所期待的科技輸出加以解禁，彼此仍存在著不少落差。既然如此，為何中美雙方同意採取三度熄火休兵？個人認為，中美雙方能夠達成若干實質「口頭共識」的關鍵，其實是兩國均面對著經濟痛楚，導致被迫選擇熄火休兵。

先從美國的角度進行分析，特朗普總統試圖以農業、科技製造、金融服務部門的切身利益換取其所滿意的貿易談判成果，其實許多學者專家早已指出，是其受到不少遊說之壓力。亦即中美貿易爭端持續陷入僵局，除了拖累美國經濟增長之外，隨著聯準會持續降息措施，使得特朗普難以將美國經濟增長放緩歸咎於聯準會。此外，加上中國減少美國農業產品進口，重傷支持特朗普票倉，以及針對中國進口產品加徵關稅，反而促進美國物價升高，波及年終節慶消費，這些不利因素恐將不利特朗普連任總統之路。因此，雖美國最初希望與中國達成的是一個包括多元層面的大型「全面協議」，但目前則是急於與中國率先達成可以實施的部分協議，不但可以藉此顯示領導與外交能力，而且亦可藉此暫時穩定經濟與金融市場動能。

再以中國的立場加以觀察，中美貿易爭端若是持續延燒，除了造成中國經濟增長表現不如預期之外，也引發了國內失業人口不斷增加，未來勢必影響社會安定；尤其豬瘟疫情延燒，助漲物價上揚，此時開放進口美國相對便宜豬肉及農業產品，正好可以舒緩物價飆升燃眉之急，將有助於北京當局適時穩定經濟避免過度動盪。這些從此次中共十九屆中央委員會四中全會中可以發現，除了總書記習近平在開幕上代表中共中央政治局提出工作報告之外，特別審議和通過「關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定」文件，以作為中共規劃治國理政和完善制度的藍圖，更加說明這一年多以來，中國正面對著內、外環境急劇變化，包括：香港局勢紛擾、中國經濟下行壓力、中美貿易爭端持續、南海區域安全等挑戰。

    很顯然地，中美雙方願意先行達成第一階段貿易協議，是在兩國領袖受到國內、外環境急劇變化風險之下所達成的共識；然而，其後續面對第二、三階段所涉及的中止國企補貼、強迫技術轉移等結構改革，以及全面取消加徵關稅、解除華為禁令等議題談判，已成為中美雙方嚴苛的挑戰。誠如IMF中國研究中心分析指出：「雖中美雙方達成第一階段貿易協議，暫停部分加徵關稅，但此對解決中美兩國貿易摩擦，根本難以發揮作用」。換句話說，此次中美簽署第一階段貿易協議，儘管在短期內，將會對全球某些國家因貿易爭端而波及經濟或產業的壓力有所舒緩；但是長期而言，仍是難以扭轉兩國在全球經濟上爭鋒相對趨勢，尤其此次第一階段貿易協議內容，並未提及如何根本解決過去18個月以來中美雙方相互加徵關稅問題。

探究其癥結，因為中美貿易爭端的核心問題仍然是美國認為，雙方存在「不公平」貿易，其背後在於中國國家資本制度所造成的「結構性」現象，包括：大量補貼國有企業、迫使跨國公司進行技術轉移、無視知識產權、偏高市場准入門檻等。正因如此，今年2月美國首席談判代表萊特海澤曾經表示，中美貿易談判需要「在結構上調整」，美國希望的是一個「全面協議」。

無庸置疑，美國普遍擔心貿易爭端未解造成經濟即將可能步入蕭條，若能與中國達成若干實質的協議，即使是暫時性與局部性的，不但對企業增加投資意願有所誘發，而且讓民眾提高消費信心帶來鼓舞。這些背景或許反映，北京了解華府當局正面對著內外情勢交錯風險之下，與其持續與美國陷入糾葛，不如借力使力與美國重啟談判打開僵局，讓延伸即將兩年的爭端取得圓滿解決。

然而，目前國際社會所關注的中美貿易動向卻是，未來雙方是否能夠落實第一階段貿易協議，進而達成簽署全面協議，抑或是中美雙方後續貿易談判仍是難以消弭歧見，甚至再度引發貿易衝突。這些擔憂或許可以從幾個層面的未來發展動向加以觀察，包括：

其一，美國貿易代表萊特海澤最初其實頗為反對簽署暫時協議（petite deal），其始終認為，雙方若先行針對較容易處理的部分議題達成協議，則美國與中國的貿易談判，將會缺乏有利籌碼；如此一來，未來在貿易相關議題談判上，勢必難以要求中國完成一次到位達成最佳目標。依據日本《日經新聞》報導，今年5月中美雙方認為談判已經接近尾聲，卻又因中國將初步完成協商草案之中涉及中國政策主權的經濟結構改革內容加以刪除，尤其在中國國家資本制度下，不易放棄對國營企業的政策補貼，而導致貿易談判破局。

其二，中國希望能夠透過貿易戰熄火，進而促使科技戰同時休兵；但是，從目前美國與中國協商科技往來呈現出來的態度，似乎並不容易。亦即從過去數個回合談判過程的狀況加以觀察，美方自始迄今根本不談華為解禁事宜，甚至節外生枝以協助侵害人權為理由，將八家中國人工智慧高端科技公司列入為禁止與美籍企業往來的名單。因此，若美國將中美爭端聚焦的核心，從貿易戰升級為科技戰，則雙方在第二、三階段貿易談判上，勢必更加複雜棘手。此意味著，中美貿易引發爭端之後所延伸的國際產業供應生態體系變化，恐將持續未歇，使得全球經濟在樂觀中仍是無法輕忽。

其三，在中美貿易談判中最重要的分階段取消加徵關稅，是中國習近平國家主席與美國特朗普總統希望在年底前簽署「第一階段」貿易協議的內容之一。然而，11月7日中國商務部逕自宣布分階段取消加徵關稅，隨即引發來自白宮異議指出分階段取消加徵關稅，並非中國副總理劉鶴10月與特朗普「握手協議」（handshake deal）的內容之一，以及認為中國試圖將美國推向分階段取消加徵關稅之方向。接著，11月8 日特朗普總統公開否認取消已經加徵的關稅，此讓中美兩國尚未簽署第一階段貿易協議，卻陷矛盾漩渦。

其四，面對前往美國三大證券交易所掛牌交易的中國企業日益增加的發展趨勢之下，美國利用金融戰採取撒手鐧。依據資料統計顯示，截至今年上半年度為止，在美國三大證券交易所中已掛牌交易的中國企業超過150家以上，其市值共計達到1.2兆美元。不久之前，在市場上曾經一度傳出，美方考慮禁止中國企業逕赴美國上市，同時對已經上市的中國企業採取強制下市措施。雖之後華府當局極力否認此一事實，但若以特朗普總統性格而言，在美國優先思維考量下，其實難以掌握其執政脈絡。

其五，在中美雙方所公布的協議文本草案中，並未訂立協議執行機制。據悉，美方在協議文本中最初要求中紀委巡視組派駐地方檢查，必須成立常設查核驗證監督機構，以及保留隨時加徵關稅懲罰等手段。由於中方認為美方這種要求不太合理，根本無法接受，最後中美雙方在口頭共識中以「爭端解決」為替代，透過雙方協商機制處理。不過，美方一直對中方開放市場之承諾沒有信心，未來在第二、三階段貿易談判上，美國是否再度以加徵關稅懲罰為手段威逼中國，難以掌握；然而，中國如果同意設置驗證查核監督機構，形同臣服美國，此將嚴重打壓中國民族主義，是難解的死結。

其六，中美貿易談判所達成的協議文本草案，中國貿易代表國務院副總理劉鶴必須帶回北京取得最高當局批准，未來需要數周始能確認協議細節，俾讓兩國領袖進行正式簽署。此一期間，正逢中共四中全會，為免節外生枝變卦事件再度重演，美國財政部長梅努欽警告，若兩國無法達成協議，則美國將會在12月中調升關稅。中國官員則是指出，美國若想儘速完成簽署協議，必須取消12月調升關稅構想，否則協議將成為中國屈辱的城下之盟。顯然，在關稅尚未確定取消前，雖雙方達成第一階段協議，但後續發展仍是不容樂觀。

整體而言，在國際談判上，特別是兩個大國的談判，一般不太可能勝者全拿，而是需要有取有捨（give and take）。世局波譎雲詭，變化莫測，回顧去年以來中美貿易所歷經的13回合談判過程來看，中美雙方在談判手腕上，其實堪稱靈活，雖都是有所堅持，但同時也讓對對方有所轉圜餘地。畢竟，兩個大國經濟是榮是枯，將牽動全球經濟的未來發展。不過，特朗普總統在面對與中國貿易僵持的同時，則是迎接明年總統大選之挑戰，其連任與否，卻是中美貿易爭端是否圓滿落幕最重要的關鍵因素之一。