[科際整合月刊]諶錫輝:政府組織再造後跨域與協力治理之省思2022-07-09
政府組織再造後跨域與協力治理之省思：
以淡水河流域治理為例
諶錫輝*
摘要
1933年美國重組TVA流域治理模式，成為成功治理流域的經驗與典範。而台灣淡水河流域治理問題甚多，應有所參考TVA流域治理模式；經各界檢討，希望藉由政府組織再造，完成成立專責機構。行政院於111年5月將環境部組織法草案送出，但因屬於區域型流域專責機關，而確定無法推動。本文以案例探討淡水河治理困境、流域專責機構無法成立原因，以文獻分析跨域協力治理可為流域治理的趨勢，並借鑒國內外學者的跨域治理與協力治理學理，建構出淡水河流域跨域的治理模式，提供理論與實務意見，以及有效的政策措施的建議 。
關鍵詞：跨域治理、協力治理、政府再造、府際關係、淡水河
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*新北市政府農業局副局長，感謝匿名審查人提供之修正意見，惟一切文責仍由作者自負。
本論文經兩位雙向匿名審查通過。
收稿日：2022年7月29日。同意刊登日：2022年7月4日。
壹、前言
依據2021年8月9日公布氣候變遷第六次評估報告（IPCC AR6），1850至2019年間，人類已造成全球地表溫度上升幅度1.07℃，全球平均海平面上升了20cm，人類開發使氣候變暖的速度影響是近2000年是前所未有的，隨著全球變暖的逐年增加，各區域在平均溫度、降水量和土壤濕度的變化也越來越大，極端的預計變化不管在頻率和強度上也都更大。
極端事件帶來什麼？據星島日報報導中國水利部指出，2022年6月21日12時至22日12 時，全中國 99 條河流發生超警以上洪水，其中廣東北江、江西樂安河等河流發生有實測記錄以來的最大洪水。同月美國黃石公園遭逢暴雨洪災重創，34年來首度全面關閉，本該是三個月的水量，短短三天全部湧入河谷中，水位测量達到了4.23米，超過1918年以来的歷史最高峰值，反觀極端氣候對我國的重大影響則是發生在2021年3、4月，台灣發生了1947年以來最嚴重的百年大旱，全台各地水庫均呈現最低蓄水容量，德基水庫最低蓄水率僅1.1%，創下47年來歷史最低紀錄，距離上回2015年枯旱也短短不過6年後再度發生災情也相對更嚴重，為面對缺水危機減壓供水、限水 、農業停耕， 30天開鑿88口備援水井，連建築工地的點井都權充為備援水井，以供應工業用水，旱象對各種產業及日常生活影響甚鉅，而水危機是否就會停滯或不再發生?答案是「不會」。
因為台灣氣候變遷科學團隊[1]依照IPCC報告，2021年8月10日發表「台灣版氣候變遷報告」，未來台灣將「乾愈乾、濕愈濕」，依觀測過去110年間，台灣平地年平均氣溫上升1.6℃，比全球平均1.07℃還高，世紀末侵台颱風個數將減少五成五，但強度則增加五成，且在最劣情境下，最快2060年台灣就沒有冬天，這種頻繁的氣候災難對我們造成的水危機只會更嚴重。
另隨著水資源短缺、破壞、污染與急遽惡化將成為21世紀世界面臨的危機問題，因此「水」資源的相關議題越來越受到各國重視。相對的流經全國人口數最多的淡水河流域，無論是水資源、水利防洪與區域發展等各項治理、管理工作，在社會、經濟與政治連結面向上的跨轄區議題一日不減持續增多，至今仍停留負責事權無法一元化，各項法制林立狀態，自1996年起由行政院、水利單位、學者等自行發起論述研究結果與建議，鈞朝向設立流域專責機構為方向，雖然102年行政院政府組織再造發動規劃方案，最終於2022年5月行政院將環境部組織法草案送出後，屬於區域型流域專責機關確定將無法設立，本研究目的即在了解淡水河流域在機構、職能無法合併下是否就走回合作之路，係屬合作模式的跨域與協力治理如何能於政府組織再造後是否可承接此重任，本文藉由案例探討淡水河治理困境、流域專責機構無法成立原因，以文獻分析跨域協力治理可為流域治理的趨勢，並借鑒國內外學者於跨域治理與協力治理模式理論，建構出淡水河流域跨域協力治理模式，以作為後續跨域協力治理實踐的依循與指導。
Eisenhardt 與 Graebner (2007: 25)將案例研究描述為包含對特定現象實例的豐富經驗描述，並從案例研究中，構建理論是一種研究策略，單一深入案例研究在發展理論方面肯定是有用的，本研究也是如此；根據研究參與者的觀點，得出一個一般、抽象的過程，行動和相互作用理論，也使我們能夠瞭解行動者在執行過程中所經歷的主要現象和因素，以下就淡水河流域存在問題與困境及無法成立專責機關逐一解析。
貳、淡水河流域遭遇的問題與困境
淡水河流域由於地理空間跨疆界流經直轄縣市多達六行政區，流域範圍從河川上游、中游、下游、河口至海岸，涉及水利事權、水資源管理、生態保育、災害防救等多層次多面向事項，因此至今仍因組織、職掌、法令制度、國土規劃及土地管制利用，人事、經費、資源、技術、執政者觀念態度偏好與民眾認知等，未能釐清、協議、改善、調整、克服或有效率配置，以致這些流域管理與治理問題與困境雖歷經數十年至今仍未找到最佳解決機制。
一、淡水河治理組織、法律、預算與人事問題
淡水河孕育了六百多萬人，隨著都市與工業發展，地區人口也高度成長，治災防洪、水質污染與水資源開發等都是政府要面對水治理的議題，而治理至今仍存在水利、環保、農業及城鄉等各種問題面向：
從組織面觀之依流域管理組織至今涉及的中央部會仍有經濟部、農委會、內政部2等，及其下屬機關水利署、營建署與加上雙北市、桃園市等六地方政府。在管理單位眾多情形下產生處理的是同一問題會由不同機關與質性不同法規，須共同執行才能解決，這種管理上複雜的分工體系，往往是臨事相互推諉或協調不易的主要原因。以污水處理而言需透過環保、水利、農業、民政、經發與衛生等單位通力合作才能發揮最大效果，也凸顯業務跨設太多部門時卻無法能整合式或系統性解決。
從法律面上探討，依據水利法第八條及河川管理辦法第八十五條規定，淡水河流域橫跨多縣市不只是重要水資源河川，更是涉及保護650萬人防洪需求迫切的河川，理應歸類為中央管河川，由中央主管機關經濟部水利署負責治理管理，現況僅公告為跨省市河川並於89年行政院公告委由兩直轄市代管的權宜性作法，弔詭的是經濟部水利署第十河川局成立宗旨即明定專責淡水河系之管理及整治工作，至今該機關除未能依法專責面對全流域治理更自我侷限權責，以致造成流域內各機關業務職掌就組織主掌法規自行認定，目前水利法已明確規範水利事權執行機關與執行範圍，惟事權分散在不同機關而非由一專責機關統合，加上中央水利機關無法運用強勢的行政協調能力和職權來跨域主導各部會與地方政府，也確實影響行政效率與決策功能。
在經費預算與人事面向上，目前整治淡水河防災或水質經費上係由中央政府與雙北市政府各別負擔，雖新北市89年升格為直轄市，中央統籌分配款並未大幅相對調整，雖然雙北已於基隆河整體計畫前期計畫完成後台北地區防洪保護標準都達一致，但在資源不對等條件下亦產生治理上的困難，例如河面漂流物部分台北市可長期大規模進行打撈與曝氣，新北市端僅能重點短期進行整理，另外各直轄縣市政府專職人力或委外方式不同加上組織層次上不同，同樣會造成淡水河流域管理無法一致之問題，例如台北市於河道中大興土木廣設設施，建築大型涼亭與遍植喬木未見中央介入，反觀新北市端地方政府在高灘地上有任一作為，中央均要求依法規逐一檢視，也因此被新北市質疑中央管理有兩套標準。
淡水河流域治理缺失歸納為目前整體治理存在分權與位階不一的現象，不止決策地位不受重視，政策執行上更產生權責不對等，名義上雖有各自治理分工與固定治理範圍，但也侷限於行政管理與河川整治角度出發，其中更因區域發展、生態保育與交通建設等多項治理任務與權責範圍造成扞格及牽制，無法整合式與一元化的思維確也造成治理上相悖的結果，流域治理無法只靠各機關就自己管轄範圍自我解決，應整體性與系統化整合流域內水、土、林、砂與海一併治理，並應整合河川流域治災防洪、水污染防治、水資源開發與涵養、自然生態基盤維養及坡地與都市土地使用暨限制等一體的治理規劃思維，並結合流域綜合治理與國土整體規劃，嚴格限制各項不當開發，落實管理措施才能確保治理成效。
二、淡水河治理面臨的困境
治理的困境常發生於體制、歷史因素、權力資源不對稱等因素，除前述結構問題仍待解決外，水問題具有跨域與局部同時存在性及淡水河兩岸各級地方政府之管理態度與組織架構方式不同，淡水河流域治理所面臨困境還有以下，首先是統籌分配款至今近20年未修訂，新北市與桃園市雖已升格直轄市，但各行政區域之組織地位和行政資源仍不對等，造成各級政府視自己手邊掌握的資源，或是首長競選時政見或承諾，執行方式各有不同，相關區域治理、防洪政策及管理事項亦有所差異，如何透過統一事權或有效協調結盟等方式對政策貫徹執行實為最重要之課題。
根據上述分析，淡水河流域廣大，跨越六個行政區，因此各行政區地方政府在協調治理事務上對於所要追求的目標並不具體清楚，對各種施政目標的優先順序也不盡相同，再加上淡水河治理並權責涉及許多不同地方政府和領域，當專業和理論有所牴觸時，當試圖共商淡水河治理方法時，自然需要成員間的協調、協商。又因為集水區在地域上往往跨越數個行政區域，各事權單位基於各自職掌，常有不同的行事標準。加上政治立場不同的地方行政首長，往往更造成協調上的困難及成本付出。
而這些問題普遍存在各國水治理中，因為水系統代表複雜和相互聯繫的自然，但在同一時間，政府機構和進程是支離破碎欠缺完整性的，不能整體性開發和實現綜合性能，阻礙這些問題連貫和綜合解決的水問題主要大為體制分散所造成，水有許多面向如水安全、水質、缺水供水與水生活，往往由不同的組織和機構處理，這些本身往往受地理和職能管轄區的約束，它們也有不同的利益和相互衝突的關係，這不但產生行政分割的困境外，體制上的分裂往往被消極地陷害，因為它使採取協調一致的集體行動的治理進程是複雜化。水議題也涉及氣候變化、空間規劃和發展等廣泛問題，如同 Medema等人(2008)所提到體制障礙、定義含糊不清以及政治和金融風險等多項阻礙因素。
當各單位本位主義、事權不清、相互推諉或難以協調現象與欠缺相互扣環的關係留存著，在無法打破體制障礙有效整合各級治理條件下，水利問題自然繼續存在甚至於陷入困境中，因此大多學者或研究報告均建議中央需建立強而有力的專責機關及一條鞭的制度，推行各項水利政策，統籌規畫及有效分配與保育水資源，消彌區域內水衝突與水環境惡化並化解治理管理的困境，以健全國內的水資源開發及永續利用，而這樣的冀望是否能實現？如不行的作為又是如何，如下所論述。
三、專責機關成立遭遇的問題
1996年賀伯颱風造成北部重大災情，經濟部水資源局銜命進行淡水河流域專責管理機構組織與職掌之研究，同樣各界專家學者在流域治理相關議題中也有同樣的主張，如張世賢(2009)認為流域治理能力提升需依靠跨部門專責治理之委員會方能提升其治理能力，同樣陳恒鈞、黃渾峰(2009)指出流域治理問題牽涉眾多管理權責單位，無法由單一部門來解決，短期「維持現狀增加橫向聯繫機制」方案為主，長期則是朝「成立跨部門專責管理單位」進行規劃。李長晏(2007)在探討大甲溪流域治理時直言我國現行流域管理法律缺憾在於一方面流域管理事權分散形成多頭馬車，另一方面是缺乏地方參與流域管理的制度規劃，導致中央水利機關單方面治理，為保障地方參與流域治理的制度規劃及整合流域治理事權分散問題，成立統管流域的專責機關是有其必要性。
「我國流域管理之研析」研究計畫中(行政院研究發展考核委員會，2002)，結論上更具體提出在中央政府組織改造前，以修訂經濟部組織法或增訂河川流域管理條例之特別法方式建議設立河川流域治理專責單位，以整合流域治理事權。直至近日全國歷時最久跨區域聯盟，由北臺八縣市合作所建立北臺區域發展推動委員會，於2020年邁入第17年時於台北市所舉辦的首長會議中，會議主軸計提出國土規劃、交通、住宅與流域治理四大跨域議題以推動合作計畫，其中在流域治理部分更統整八縣市共識，考量統合淡水河流域水資源調配運用、防洪治理與河川管理事權，建議淡水河流域由中央成立專責管理機關統籌治理與管理。
淡水河流域正式治理已超過50年，各界對管理所存在的最大問題皆直指為行政機關職權不清，但若是依建議設立專責機關以中央集權方式整合管理廣大流域的淡水河，雖會有事權集中、責任歸屬明確的優點，同樣卻須面對組織員額龐大，當層級與水利署相同時將造成水利署業務縮小，若非能比照TVA模式層級提升至院直屬層級不但整合力會不足，地方和中央在處理事務上的對立仍會存在;若採取委員會的方式雖可彌補中央集權的缺點，卻又可能導致廢日曠時、事責不清等問題。Biswas(2004)更對整合成立專責機構部分提出批判，至少確定了35組不同作者和/或機構認為應納入專責整合管理的問題，更直接點出以我們目前的知識水平，不但做不到，許多問題也根本無法實現。因此Burton (1993)將整合方法稱為協調與合作，而不是合併，整合目標不應是機構整合多種資源的管理，而應在現有機構之間建立協力，合作和協調(Biswas，2004)，就淡水河流域管理與治理來看，至今並無特定治理模式或解方就可解決所有的問題，既然無法將現有流域中各業務負責機關整併為專責單位，為解決因政府分工的權限爭議所帶來的負面影響，善用跨越不同自治體的協力治理、跨域治理的府際合作及公私夥伴型態將會是淡水河流域治理主要趨勢。
參、政府組織再造後流域治理歸向
由於政府組織持續擴編不利政務推行，自79年起行政院就進行規劃「政府改革工程」，2004年6月11日立法院通過中央行政機關組織基準法，並於同年6月23日施行，並且行政院自立法院於2010年1月12日正式通過「政府組織再造四法」後，經過長達22年的彙集各方意見與規劃，整個中央政府組織調整計畫自2012年1月1日起分段實施。到2017年12月，已共有33個機關已完成改組（分為12部、6會、4委員會、2署、5獨立機關、1行、1院、2總處），依計畫最終目標將調整為32個機關（分為14部、8會、6獨立機關、1行、1院、2總處）。
其中原規劃將環保署升格成環境資源部，組織、業務、經費大幅成長，包括交通部、經濟部、內政部、農委會等各部會，都將有局處組織移撥至環資部，草案中7個三級機關為水利署、森林及保育署、水土保持及地質礦產署、中央氣象局、下水道及環境工程署、環境污染防治局、化學物質管理及環境檢驗署，其中林務局如果確定加入環資部，組織將更為龐大。
依流域管理事權分項有水利、環境保護、林地及坡地保育與土地管制使用等四大面向，環境資源部組織設計，水利、環境保護面向中經濟部水利署、礦務局、環保署均已納入未來組織中，僅餘自來水公司尚未有結果，林地及坡地保育與土地保育面向，內政部、原委會、退輔會森林保育處與林務局造林生產組、森林育樂組與林業試驗所等可望留在原部會，國家公園業務將升格為署為三級機關，國家公園30萬多公頃，96％跟國有林重疊，將來若還是分屬內政部、環資部兩個部會，將會使得森林業務協調更困難也失去組改的目的，也因這種種難解之題行政院於2022年5月只將環保署原地膨脹升格，原水、土、林職能仍回歸到原點。
除此之外政府組改範圍只限於中央政府機關間調整，未來地方政府原業務不受影響，原來的垂直府際關係維持原貌並無多大變動，水平府際關係則仍由地方政府依結盟、協調或如黃金雙子城、雙北合作交流平台等協力組織各自努力，中央也不會強加置喙或調整，中央仍謹守監督與指導立場，這些聯盟、合作平台、論壇存在均為試著解決因地理或業務管轄權重疊，中央與地方專業知識的分散，與可用的資源運用逐漸減少及受時空影響而產生複雜不斷變遷的問題。
2016年全國水論壇”凝聚產、官、學及公民等125各機關團體，在水與安全洪流分擔與水共生議題中，建立以跨域整合及流域土地共同承納洪水新思維，建立風險管理機制打造保水性城市，推動流域整體治理落實流域管理政策，扶植企業與鼓勵民眾參與共識，另在水與契機資訊公開公私協力議題中，推動政策評估公民參與及共學協力機制，多元參與協商及公共審議能力，建立民間與政府對話平台，跨域合作提升決策品質及政策溝通效果，擴大國際參與達成公私協力雙贏目標，議題核心集中在跨域整合、流域管理，多元參與，公私協力與公共審議，而這樣的共識與宣示對淡水河流域治理是否為最良善與最有效率，因此以文獻分析證明跨域協力治理可為流域治理趨勢外，筆者以建構新理論架構或模型俾跨域協力治理知識實踐有所依循。
肆、跨域協力治理-水治理趨勢
在水治理知識實踐累積中，協力、互動或參與性水管理已成為主要趨勢之一(Scholz & Stiftel, 2005; Sabatier et al., 2005)，了解跨域治理與協力治理會被視為解決費時與敏感的流域治理靈丹妙藥原因，就必須從文獻了解跨域與協力概念及功能。
一、跨域治理
跨域(cross boundary)從字義上解釋，boundary泛指的是疆界或領域間界線。疆界被廣泛運用至各學科，其概念面向有認知性、象徵性、功能性、社會性或空間性等多樣解釋，跨域的功能性是指跨部門、跨組織、跨專業，空間性上是指跨領域、跨層次，代表著組織與環境之間關係，社會性則指跨社會認同、跨階級或族群、跨專業知識、學科與文化，跨社區國家是社會邊界或符號邊界，認知性則包含心理與認知等非實體邊界，因此學者們在定義跨域概念時，就嘗試就從各種不同的形式和議題去釐清跨域究是真實的、客觀的或是建構的與想像的？跨域的基礎是以知識為基礎或者是以政策為基礎，而基礎是否也建立在組織的、部門的或管轄權上？如果跨域是實體的是否固定不變或者具有延展性，如屬認知性那情感是否也可跨越的？而時間的改變對跨域影響性又會如何 (O’Flynn, 2014)？
跨域的意涵隨著觀點不同而有所差異，從組織與環境關係觀點中，跨域主要被設想為將一個組織與其環境及其合作和競爭的其他組織聯繫起來的活動，並注意緩衝和銜接戰略等問題（Scott,1998），同樣於地方政府研究中的「跨域」，是以府際關係為基礎，府際關係本是各級政府間互動與關係，各鈒政府間不只是上下垂直關係或是水平同級關係，也是中央與地方交錯的關係，同時也存在雙邊與多邊的關係，而互動表現發生於監督、控制、補助、支援、合作與競爭等工作模式，隨著治理概念演化府際關係也有新趨向，府際關係不只逐漸轉變為目標導向的府際合作外，府際治理更因應而生，府際治理不只是府際合作治理更是網絡治理，而網絡與合作皆為跨域治理模式工作型態，府際治理不只具有跨域觀點，治理的主體從原涵蓋各級政府外，更包私部門、第三部門與外部民眾等「利害關係人」，彼此的互動關係採行跨域概念後，組織中跨部門、政策領域跨專業、地理空間跨區域及公私合夥協力關係等交流與合作也更加密切，府際治理也納為多層次治理的一環。
跨域代表的是在第21世紀治理的工作方法(O’Flynn,2014)，翟子睿與周延(2020)指明跨域治理是一個複合名詞，是跨域與治理的組合，林水波等(2000)將跨域治理定義為針對兩個或兩個以上部門團體或行政區，因彼此之間業務功能或疆界相接既重疊，而逐漸模糊導致權責不明無人管理跨部門的問題發生，藉由公私部門以及非營利組織的結合，透過協力、社區參與、公私合夥或契約等聯合方式以解決棘手難以處理的問題，因此跨域治理概念本質指的是透過多元主體在資源分享平等對待條件下，以合作協力等方式完成共同所追求治理績效。
跨域治理的類型不單只是協作、聯合政府，全觀型政府、網絡或整體政府，它代表的是具有差異性並代表更多元的機制，其核心要素即必須透過跨域才能實現機制的目標。從一般途徑所認同跨域治理類型如Alford 與 O’Flynn（2012:19）所指在強制、監督、標準契約、協商與協作等各方，發展出「協調模式」的連續體，Himmelman（2002）也提出相似的途徑，並確認網絡、協調、合作及協力等四種共同合作的策略，而每一項策略獲得不同程度承諾、信任、時間和權力。
二、協力治理
「協力治理」是近年來公共行政研究領域的顯學，學者認為透過該模式將可補足傳統「科層治理」與「市場治理」模式的不足(陳恆鈞，2008)，從而緩解公共問題的複雜性並強化政策回應性 (曾冠球，2017)。何謂協力治理? Emerson 等人 (2012)將協力治理定義為公共政策決策和管理的過程和結構，這種流程和結構使人們建設性地跨越公共機構、各級政府和/或公共、私營和公民領域的邊界，以實現原無法完成的公共目的。O’ Leary 等人 (2009: 3)則認為協力治理是描述無法或不易由單一組織解決的問題，必須在多元組織安排下的促進與運作過程。Ansell與 Gash (2007: 544)進一步表示，協力治理是一種管理安排，其中一個或多個公共機構直接與非國家利害關係人參與正式、面向共識和審議的集體決策過程，其目的是制定或實施公共政策或管理公共專案或資產，因此協力治理的意涵代表是一種治理形式，公共和私人行為者以獨特的方式集體工作，利用特定的程序，為提供公共物品制定法律和規則。
廣泛的理論觀點導致對協力意義的定義和理解同樣廣泛，協力是聯合工作關係的一個連續體的一部分，內容包含多元參與主體關係的強度，參與者之間的溝通流動和權力分配，協同關係時間長度，資源互賴合作風險和資訊分享回報水準等，基本上協力可能發生在高度正式化與持續性安排下，並在特定的政策領域形成，協力也可能是非正式、即興的，以及短期的協調(McGuire,2006:35)。也如Mattessich 與 Monsey (1992)指出政策執行時”協作”通常與”合作”和”協調”互換，更使得協力、合作與協調概念界定區別不易於論述時容易造成分歧。
依O’Leary 與 Bingham(2009: 267)指出協力治理代表一是組織間協力，另一是公民參與治理的管道，由於流域治理管理必須由各組織間更強制性進行協力合作，各參與者須要有牢固和高度相互依存的關係，主體關係如鬆散時將產生治理間的破口，如水利署與雙北市目前所保持的合作關係，當颱風豪雨侵襲時單位間主動通報雨情訊息，當雙北產生對立不合作形態時就會發展出如魚屍浮滿淡水河雙北互踢過慢處理被媒體撻伐現象，加上公民科學與科學民主化讓民眾參與公共政策機會大增，且因公部門資源有限必須善加運用民間活力，不管是生態檢核、河川巡守、水文化或工程建設得否興建與否，如能事前產生雙方最大共識，減低凡以技術優先專業第一所形成政府民眾對立現象，既有助於政府政策推動也符合民主趨勢。
為應付21世紀迫在眉睫的挑戰，各國政府除必須發展跨域的永久協力功能，對跨機構、跨政府和更多的選區之間更多連通性和協力，都比以往任何時候都需要(Cort -ada et al., 2008: 2)。協力一直被大多數從業者列為跨域的模式，並在學術文獻中作為共同工作的 “聖杯” 被珍視著 (O’Flynn, 2008)。協力治理不只札根於管理實踐中，Kettl (2006）也將”協力勢在必行”描述為跨域，而O’Flynn 等人 (2014)也指出跨域工作是解決公共政策複雜問題的唯一可能性，協力也成為政府需要的終極能力，因此一系列文獻對跨域進行研究，試圖找出區域性解決方案或兩難困境的機制，因此跨域協力治理也將成為流域治理的解方之一，為達成研究目的筆者藉由跨域協力治理模式建構，以彌補政府改造後專責機構及職能無法一體化後，
伍、建構淡水河流域跨域協力治理模式
由於淡水河流域目前在管理及治理面向，垂直性或橫向性等轄管單位不管是法規制定或實際的管理方式，或是水資源和污染控制決策的日益複雜和衝突解決機制仍有模糊之處，仍需總體上最優化的解決方案，也需要各敵對的利害關係人在管理不同類型的水體方面的合作與努力，必須考量有政治參與、議程設定、衝突解決機制和組織發展等相關理論，這些因素必須與地理條件、新興科學資訊技術方法和最佳管理做法的程序聯繫起來，因此本研究藉由跨域治理和協力治理理論整合與運用，以建構淡水河流域治理管理分析模式，以理解影響協力流域管理關鍵因素，並作為因果關係的明確架構。
協力的成功很大程度上取決於協力流程設計，因此借鑒Sabatier et.al(2005)流域管理動態架構、Ansell 與 Gash(2007)協力治理模式、Emerson 等人 (2012)的協力治理的綜合架構與陳一夫等人(2015) A+corp跨域治理模式，重新建構出適合淡水河流域跨域協力治理模式如圖1。
資料來源：本研究整理
圖1 淡水河流域跨域協力治理模式
協力的複雜性和動態性使得單一理論不可能充分解釋這一過程的所有方面（Men –zel, 1987），協力的成功很大程度上取決於協力流程設計，同時協力研究採用流程方法，幾乎完全由解釋性案例分析組成(Gray & Hay, 1986; Gricar & Grown, 1981)，成功的協力取決於在流程的適當階段同時出現多個條件之間的相互作用，不同的條件有助於在每個發展階段進行成功的協力，本研究以個案出發，模型以跨域與協力為主體，解釋過程中如何在關鍵因素交互作用下運作獲得成功。
資本Capital/能力Capacity、組織Organization/運作Operate、管制Regulatory/規則Rule、計畫Plan/規劃Planning等四大主題要素或稱準則，經引用水治理、流域治理、綜合水資源管理、適應性管理、跨域治理管理與協力治理等文獻，依頻率與強度審視擇選出的成功要素構面。
資本與能力：資本與能力一詞包括多個方面，包括人力（和社會）資本與財政、技術、法律等能力，尤其社會資本(CSF)的內容包含信任、互惠、相互依存與領導力等，是多項研究中實證影響協力成功的關鍵因素。
組織與運作：協力組織被稱為聯盟、夥伴關係和流域管理組織，涉及多個政治機構、社區和利害關係人的集體決策，協力組織體現了廣泛的組織策略，文獻中常見的一些策略包括擔任召集人、行動催化劑、資訊管道、宣導者、召集人、資助者、技術援助提供者、能力建設者、合作夥伴、爭端解決者或調解人（Himmelman,1996），協力組織的合法性與生存有著積極的關係，隨著時間的推移，哪些因素支持協力組織的持續性，美國地方流域管理夥伴關係的研究中，這些因素也包括信任、互惠(Ostrom , 1998)。
管制與規則：Imperial 與 Koontz(2007)認為成員和策略規則定義了協力組織邊界，決策規則塑造了偏好聚合、權力分配、角色和責任分配以及參與的分配，協調規則側重於交流關係、監測、爭端解決和執行，這四套規則的配置可以用來系統地分析和比較協力組織的結構，亦利用新理論的既定責任來論證得出協力組織生存成功因素。
計畫與規劃：流域規劃中重要的協力因素包括利害關係人參與，數據收集和分析以及制定可衡量的目標，非正式面對面對話和流域實地考察確定問題，並在利害關係人之間建立信任至關重要，運用協調員整合集團組織似乎在促進協力方面也發揮著關鍵作用(Gray, 2001)，一些體制因素阻礙了協力水管理和規劃的範圍，目前的體制結構和規則，特別是制度權威規範和行政上的不靈活性，是協力的最關鍵障礙。
四個準則互相交互作用而準則內容尚有各次因素，後續藉由研究工具與運用研究方法中的德菲法及層級分析法，實證出利害關係人認知的關鍵成功因素與各項權重。
跨域的核心概念代表是組織與環境的關係，途徑跨過模式中的虛線為組織與環境中的邊界，可以有形或無形方式呈現，邊界通常被概念化為限制實體的界限，如職業、組織、司法管轄區、政治身份或問題（Agranoff, Robert,2017; Craven, L., H. Dickinson & G. Carey (eds), 2019; Goldsmith and Kettl, 2009）。邊界可作為分離的障礙或連接的關頭，邊界工作被描述為協調、整合、區分、對齊、談判或重新配置，邊界工作方式中boundary spanner協助邊界工作，spanner是在組織的邊緣或邊界運作，執行組織任務，將組織與組織外部的元素聯繫起來的人(Leifer and Delbecq, 1978)，它的角色功能是協調者、溝通者、政策企業家甚至可由領導者擔任，協力管理是現代公共管理的一個核心特徵，通常被定義為「跨越邊界」的努力（Crosby and Bryson, 2005;Emerson, Nabatchi, and Balogh 2012; Kettl, 2006）
途徑再至跨域工作的形態以合作、協調與協力為代表，協力可以建立連接支援高效與高包容性的復原力，而合作、協調與協力(3C)代表著聯合工作的連續體，各種樣態如府際關係橫向或垂直合作，溝通、談判後的協商、協調，或代表著公私夥伴協力關係，也可以升級至具明確法律拘束力的協議、協定，視關係強度在這環境中聯合工作。不使用協定(協議 Agreement)為代表的原因，在於協定具有約束力的義務，須在各級建立一個法律架構讓各級雙方關係受法律管制，法律權利將是良好的可持續水管理的核心，須具有有效暨明確的授權、精確界定的機制和執行其政策和措施的權力組織機構的存在，最終的目標即設立管理和治理共用資源的聯合機構，協定必須明確考慮到水的數量和品質與風險，並以穩定性和可預測性為內涵，惟極端水文事件及氣候變化，與不斷變遷的流域動態和社會價值等所有潛在影響，勢必衝擊協定條約及挑戰各轄管機構的遵循，並不是容易可達成，加上政治利益與地理環境複雜性多樣性，被協定擄獲極為困難，Timmerman 等人 (2017)也提出特別是在跨域水管理方面，跨域協定可能成為合作的障礙的批判。
輸出代表的是協力的結果與產生的影響及效應，本階段要避免對感知影響的扭曲及進行底線和專案后的監測，以獲取實際受影響程度的掌控，最後途徑至政府回應力與適應階段。
政府回應力一方面檢視政策施行對民眾的滿足程度，一方面提升解決社會問題的能力，最終回應民主的價值與程序，回應力分為「政策回應力」、「組織執行回應力」以及「服務回應力」等三大面向內含參與機制、預算、組織編制、資源提供、公私協力、服務績效及公民回饋八個次面向(陳慧如，2011)，而這些面向因素事實上已分佈於本模式準則構面中，透過迴圈至跨域工作中聯合體即合作、協調、協力執行至公共服務最大化。
到適應階段，水管理是適應氣候變化的關鍵因素之一，面對氣候變化和其他變化驅動因素帶來的不確定性，適應自然環境是水治理、水管理一直存在的挑戰，適應是一個自發不受管理但系統化的變革過程，是自主適應發生以面對競爭壓力，Kay et al.（1999）認為適應是應對複雜性的挑戰可持續發展的生態系統方法，適應性是人類行為者防止相互依存的社會和生態系統的不良轉變的能力，或促進理想的變革（see Leb-el et al.,2006），適應性管理的失敗被視為協力努力成功的障礙(Marshall, 2001)，適應的成功需要充分促進利害關係人參與，利用不同的知識來源知識整合和分享，並整合不同的價值觀和知識體系，面對不確定性時進行的有條理的跨學科、跨領域的社會學習過程。
2012年起推動的政府組織再造雖各界一再呼籲成立的流域專責機構，現已確定不納入調整設置，未來仍維持部會層級的水資源聯繫會報，僅能發揮進中央部會間橫向或中央與地方垂直性限縮性的協商功能，更無法以法律架構制約各利害關係人，尤其政府部門深受政治環境的嵌制，未來淡水河流域治理與管理仍會在建設性模糊與衝突前進架構下運作，合作、協調與協力仍應是符合最佳的執行方式，惟如何運用關鍵影響因素，進行最優的配置是決策者要面對的課題。
單一機構無法成功解決流域內逐年複雜的治理問題，解決此能力問題的一種方法是讓其他部門參與致力於共同定義的任務、結構或工作，並將自己的資源貢獻於公共物品或服務上，協力治理雖不是可完全解決流域治理困境的靈丹妙藥，但確也是另一種的公共管理的新語言與選項，因此未來淡水河流域治理應由各級政府結合各界利害關係人透過協力方式共同致力於確定相互關係和目標，建立共同發展的結構，分擔責任與相互授權，對成功負責，以及分享資源和獎勵，這樣才能讓水治理更為有效。
陸、結論
歷時十年政府組織再造工程，其中為成立專責機關須整合水、土、林等相關機關單位數最多，組成後新組織成員數也最多，遂被稱為凌駕各機關的第一大部，在各機關角力下職能又回到原點，淡水河流域專責機關已確定胎死腹中，流域中充滿政治意涵敏感度與累積實際複雜治理管理的需求，讓中央與地方關係一方面是緊密不可分，一方面則是實際要面對解決的難題，而要解決現存困境有必要採取跨轄區、跨機關、跨專業、跨領域的治理模式。
理想治理模式講求的是府際合作，這也代表垂直型府際合作與水平型府際合作仍需存在，加上政府組織再造未來設計與歸向，確已無法達成各界殷殷期盼設立淡水河流域治理專責機關的理想，組織無法合併只能走向合作，合作中更涉及跨域協調與協力，合作、協調、協力均為跨域治理及協力治理成功關鍵因素與必要條件，文獻分析跨域治理與協力治理將成淡水河流域治理的趨勢，另本研究所建構淡水河流域跨域協力治理模式，作為治理理論架構與實踐知識的依據，未來應善用模式中關鍵因素以克服協力障礙，以獲致高效流域治理成果。
雖然跨域協力治理並不能解決流域治理、管理所有困境與問題，目前淡水河流域治理呈現出分權體制下階段性中央調控模式，以創造性模糊與強力協調方式取得暫時穩定性，在公私夥伴部分政府各項對民眾開放參與作為日趨進步，對無法成立治理專責機關與事權一元化及協調部會層級無法提升情況下，流域內三個直轄市之間對話機制日趨活絡但隱性政治力角力仍顯不斷，未來應保持良性競爭避免實質的對抗，各自應提供最大的貢獻以拉近之間的距離，並找出合作最大公約數。
淡水河流域內雙北早已是緊密相連的共同生活圈，目前民選首長皆朝向建立合作、共存共榮的新關係，由於台北高房價居住不易，桃園房價相對較低加上交通便利近來透過捷運聯結移入人口逐年增加，未來市政規劃三個直轄市應以北都的宏觀角度出發，提高城市競爭力，長期有機會以區域合併方式成立北都，畢竟合併也是解決跨域困境解方之一，屆時流域內需協調機關相對減少，流域治理將更有效率與良善。
參考文獻
一、中文部分
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Reflections on Cross-boundary and Collaborative Governance after Government Organization Reengineering:
Taking the governance of the Tamsui River Basin as an example
Shi-Hui Chen*
Abstract
In 1933, the United States reorganized the TVA watershed management model, which became the experience and model of successful watershed management. However, there are many problems in the governance of the Tamsui River Basin in Taiwan, and the TVA Basin Governance Model should be referred to. After review by all walks of life, it is hoped that the government will reorganize and complete the establishment of a specialized agency. The Executive Yuan sent out the draft organic law of the Ministry of Environment in May 111, but it was determined that it could not be promoted because it was a specialized agency for regional watersheds. This paper discusses the predicament of Tamsui River governance and the reasons for the failure of the establishment of a specialized agency for the basin, and analyzes the trend that cross-domain collaborative governance can be used for river basin governance. Referring to the theory of cross-regional governance and collaborative governance model of scholars at home and abroad, the cross-regional collaborative governance model of the Danshui River Basin is constructed, which provides theoretical and practical advice, as well as recommends effective policy measures.
Key words: cross-boundary governance, collaborative governance, government reengineering, inter-government relations, Tamsui River
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*New Taipei City Government Deputy Commissioner
This paper was published under two double-blind reviews.
Received: June 29, 2022. Accepted: July 4, 2022.
[1]台灣氣候變遷科學團隊是由科技部、中研院、中央氣象局、台灣師範大學地科系、國家災害防救科技中心組成。