地方政府在兩岸交流過程中的角色、機會與挑戰[2016新政治與兩岸關係新展望 研討會文稿]

蔡英文時任主席時曾在內部會議中討論到面對未來如何處理兩岸經貿的後續工作時，提出五項基本原則，其中一項即強調台灣需重視經濟強本策略，避免中國對台灣的投資就業及人才方面與日俱增的磁吸效應，進而維繫台灣經濟主體性與領先優勢。顯見民進黨執政後，在兩岸政經交流上的政策導向。

然而假若台灣經濟發展與產業結構未能順利轉型而中國大陸卻愈能提供工作機會同時在薪資水平愈上昇時，則只會更加速台商或台勞前仆後繼前往中國投資與就業、發展的趨勢。當多數台商前往中國大陸發展與投資時，就可能會造成台灣產業更加空洞化及人才外流危機。另外，台商在中國大陸被掏空事件時有所聞，如何保障台商的權益政府責無旁貸。

目前台灣農特產品銷往大陸遇到的另一個問題是，中國引進台灣各種栽培技術及種苗在大陸生產所謂的「台灣產品蔬果」，以低價在大陸大量販售，造成大陸民眾的誤導而傷害台灣優良品牌、品質等作法，實有待新政府與對岸共同處理此一棘手問題。

許多廠商擔心開放中國產品來台後，許多中國半成品可能在台灣加工並以「台灣製造」的名義行銷全世界，如此，將對台灣廠商的產品造成莫大的傷害。

中國廠商的仿冒能力強、仿冒速度極快，仿冒加上低成本才是對國內產業打擊最大的可能情況。因此雖然廠商對自身產品的創新能力有信心，但仍擔心若同業到中國投資，或中資來台投資後模仿他們的產品，再到中國生產後回銷台灣，對國內廠商打擊會很大。

兩岸偏好不同，有些產業目前出口只是賣給台商，要打入中國市場困難度高。另外，中國大陸不重視智慧財產權保護，對中國大陸銷售產品可能存在產品被仿冒問題，連帶影響到廠商的投資意向。

最後，有些台商認為如果到大陸投資可能會有技術被學走的危機，看的出來多數人擔心的是被不肖同業或中國大陸業者仿冒及侵害智慧財產權問題。

因此，新政府擔心台灣要如何避免中國對台灣投資就業與人才方面與日俱增的磁吸效應？個人以為實在很難避免，因為當中國有愈來愈多的發展與機會時，人才只會往外跑而不會往內留，個人三個姪兒一個上海；一個在越南；一個在長沙，另一半就業也在上海；消極作法是防堵，積極作法發展自身條件與吸引力。例如：吸引能力好的人才，往國內發展，如引進白領階級(技術移民及投資移民)。除非提高國內的就業機會及薪資所得，才能吸引人才留在台灣或願意赴台灣發展。

政府效率是否能再提昇悠關可以吸引外資來台投資重要因素之一。此外，政府官員薪資結構若能提昇到企業界的水平或至少不能低太多，才會留住人才(如新加坡)。再者，政府需改變一種處處防弊心態，也就是為防止弊端，禁止民間任何事情均不能做，而遏阻民間的許多創新與創意，再者政府不能為企業服務或興利的政策、作法等心態宜調整，唯有創造良好的投資與工作環境才能吸引外商投資及人才回留。同時在移民政策上宜更有彈性及創造國內移民友善環境。就法規制度面而言，列舉那些事項不能從事，法律未禁止概括項目則可以讓企業有更創新思維的空間等。

若台灣經濟環境持續不佳以及就業市場萎縮之際，人才只會往外，鼓勵人才在地就業化可以與企業合作尋求雙贏局面，全聯徐重仁總裁發展在地農業以及扶持在地小農的作法值得推廣。全聯目前已在台南設有四個據點，幫助小農在其門市銷售、自行定價的農產品，全聯只收15%工本費。值得台灣的地方政府與其談合作事宜。另外鼓勵年輕人返鄉從事農業及女性人才投入農業亦為可以興革的做法，目前農業人口老化問題嚴重，主要原因之一在缺乏吸引年輕回鄉耕作的誘因，如何獎勵農二代返鄉從事農業，政府宜扮演更積極及輔導者的角色，尤其在網路商務營運已成為一種新型態的商業模式時政，政府須輔導農民如何透過網路行銷、輔導建立網頁、訓練農民使用電腦或尋求退休公務人員及具電腦專業技術者，擔任義工投入訓練農民使用電腦行列。

陳淳斌(國立嘉義大學通識教育中心教授)

壹、前言

台海兩岸之間的交流自1987年11月我國首次開放民眾赴大陸探親以來，至今已有28年的時光。基本上，所呈現的現象可以說民間熱、官方冷兩樣情。

對照政黨間對兩岸交流的意願與做法而言，似乎亦存在著中北部熱、南部冷；藍營熱、綠營冷的政黨差序格局。大陸學者亦認為兩岸文化交流即使日益頻繁，一年有成千上萬項文化交流活動，但主要集中在北台灣，大陸與南台灣的交流與互動較少，估計80%的文化交流活動在北台灣與中台灣，南台灣不超過20%，若再就兩岸經貿往來，一年約超過1000億美元以上，但主要亦仍集中在中北部與大陸沿海地區的貿易，估計佔兩岸貿易總額的80%，南台灣與大陸的貿易比重則大概不會超過20%(王建民，2010)。

一項針對我國近年來南台灣各縣市在兩岸交流過程的政策及作法的研究發現：南台灣六縣市在推動各項政策涉及兩岸交流事項仍不多見，其中兩岸交流活動主要偏向農業、交通以及文化觀光等領域，而且相關政策規劃非常有限(丁仁方，2014)。

另一項從2008年5月到2010年10月底針對我國地方政府赴大陸交流的研究亦指出：從2008年6月開始台灣各縣市長赴陸交流的對象與次數。在25個縣市中，只有17（68%）縣市的縣市長曾赴陸交流，8個（32%）縣市則是缺席。未赴陸交流的縣市長，除基隆市外，集中在東部包括：宜蘭縣、花蓮縣、台東縣，南部地區則包含嘉義縣、台南市、高雄縣、屏東縣。馬英九總統就任後第一位赴陸交流的縣市長為前金門縣長李炷烽。赴大陸次數最多的是前南投縣長李朝卿，共有8次。前苗栗縣長劉政鴻，總共有7次。前金門縣李炷烽與李沃士兩位前後任縣長，合計赴陸7次。因此，南投縣、苗栗縣與金門縣算是比較積極赴大陸交流縣市中的前三名。

民主進步黨籍的縣市長約有三位赴大陸交流過，依先後次序分別為前雲林縣長蘇治芬、高雄市長陳菊、前台南縣長蘇煥智。

蘇治芬與蘇煥智赴大陸具有較高相似處，包括：二次赴大陸交流；交流目標均為促銷該縣的農產品，過程均沒有安排與該省市黨政領導人會面；對象均含北京市與上海市，且都選擇文化或商業單位。陳菊赴大陸主要為了宣傳2009年世界運動會，因此交流對象雖也集中北京市與上海市，但都選擇拜會該市市長，並邀請出席世運會。

台灣各縣市長赴陸交流對象中，屬於地方政府者，集中在上海市、北京市、福建省與江蘇省者居多(王嘉洲，2012a)。

就政治層面來看，在1995年至2008年間的兩岸政治對話似乎處於一種僵局，2008年國民黨重新取得中央執政權後，兩岸緊張關係才又恢復平靜並加速整合，使得經貿往來取得了一定的成果。

陳水扁總統時期的中國大陸戰略可說是「主權清晰、政經平衡」，馬英九總統的兩岸政策則可以用「主權模糊、經貿優先」來形容。

相對於中央政府，地方政府往往被認為較缺乏專責處理兩岸事務的單位，同時亦缺乏明確的兩岸交流政策(丁仁方，2014)。儘管如此，細究國內地方政府的兩岸政策發展可以發現：高雄市政府可說是第一個成立有關處理兩岸關係相關單位的地方機構。早在民國100年即設有處理兩岸事務的組織[1]。此外，另一個值得注意的新近發展是：台灣在2014年舉行地方公職人員選舉過後，當民進黨執政縣市由原有6席增加到13席後，隨即隔年(2015年)年初，陸陸續續成立兩岸事務小組[2]作為因應兩岸逐漸熱絡經貿、文化及觀光等層面的潮流。

一方面可能源自於2015年初民進黨首度召開其中國事務委員會，會中決議，有鑑於九合一選後，民進黨地方執政版圖擴張，各縣市均須處理兩岸事務及城市交流等議題，所以中央委員會會議通過，建議各縣市可參酌高雄市「兩岸小組」的作法，建立處理兩岸事務之機制，再透過「縣市聯合治理平台」進行研討、分享資訊，讓兩岸事務成為各縣市的共同議題。

另一個原因是民進黨在地方的執政縣市增加到13席後，就數量而言，涵蓋了過半數的席次，使得民進黨在處理兩岸議題上的信心大增，同時就競逐總統大位而言，一般預料呈現一幅勝券在握的心態，從地方政府著手成立兩岸事務等相關單位，不僅有其必要性與合理性，同時也可以展現民進黨全面執政的企圖心。

無怪乎時任民進黨主席的蔡英文在會中即表示：自1980年代台灣和中國大陸開始互動以來，兩岸交流往來日益頻繁密集，兩岸關係對台灣社會及人民生活的影響也愈來愈大，幾乎在每一個層面都會觸及到兩岸的問題，這是民進黨必須共同面對的現實狀況。

貳、地方政府首長對兩岸交流的自我定位與政策主張

儘管海峽兩岸間存在錯綜複雜的政治軍事及外交上的競合關係，卻也無阻於地方政府間的交流行動。在地方首長而言，為解決及振興地方經濟發展，其實存在著一種從人民利益為出發點以及個人競選連任的雙重考量，前往中國大陸各地區進行各項招商活動成為一種可以運用的作法。商業利益固然是重點，即使存在若干政治性顧慮因素，然而台灣縣市首長由過去鮮少與中國城市進行官方互動、交往，卻在近年中逐漸趨於積極態勢早已是不爭事實(許文英，2010)。那麼地方政府首長如何看待其在兩岸關係中的角色定位？

柯文哲在當選台北市長後，於2015年8月17日第一次赴上海參加「台北－上海城市論壇」，他對兩岸交流的看法是支持民間交流，希望能促進兩岸一家親。

他認為以往兩岸多集中在上層交流，也就是說偏向政治面的交流，今後宜增加中層交流，亦即增加擴大民間交流。例如：學術界、社團等。

台中市前市長胡志強就地方政府在兩岸城市外交的功能與角色看法認為：地方政府跟大陸之間互動的核心目標就是經貿利益，不只要找到市場，還要在大陸提升市場。因此台中市與中國大陸主要集中在經濟貿易、文化學術、農業科技產業交流合作層面。

卓伯源縣長積極並正面的態度看待赴大陸交流活動。他認為在不涉及主權爭議下，城市外交是地方政府可以做的事，朋友需要理解，是敵人更需要理解；台灣應該打破鎖國思維，因為鎖國只會讓台灣越來越弱、越來越退步，台灣應該要走改革開放的路線。

雲林縣長蘇治芬對兩岸間縣市長赴陸交流活動認為是有利於增進雙方理解、培養互信、降低歧見的做法；至於雲林縣在兩岸交流中的定位所提出的規劃認為：地方政府在不涉及主權爭議前提下，結合民間力量，共同推動兩岸交流，但地方利益不能凌駕於國家安全以上，同時中央在規劃兩岸產業政策時須兼顧國家安全及經濟發展間的平衡。也就是說，不能讓台灣的資金、技術完全外流於中國，所以相關配套措施顯得非常重要(許文英，2010)。

民進黨新任嘉義市長塗醒哲是在2015年3月5日成立兩岸事務小組並召開第一次工作會議，塗醒哲市長針對兩岸交流認為，面對兩岸逐漸密切的關係，每天來台觀光的陸客多達五萬人，其中就有6千人會來嘉義市。從觀光、健康、安全等面向，強化地方政府決策能量，有助於中央對兩岸政策進行完整規劃；中央政府在處理兩岸事務時，應該多聽地方政府聲音，加上民進黨執政縣市已擴增至13席，對於兩岸事務的力量可以共同合作。

桃園市政府於2015年4月8日成立兩岸事務小組，確立兩岸事務小組將以「對話取代對立，築巢取代築牆」的原則深化兩岸城市交流，希望能夠達到行銷桃園、提高陸客觀光人數、提供在陸台商及在桃陸配必要協助，並致力推動兩岸城市交流的功能化、制度化及常態化。小組業務包括兩岸政策宣導推動、兩岸事務的綜合推動規畫、市府所屬機關處理兩岸事務的協調聯繫、工作計畫及相關規定的審議以及其他有關市府與兩岸事務資訊的收集、分析及出版等宜。

為讓兩岸間交流更為廣泛且多元，鄭市長要求市府各局處積極規劃，同時了解公私部門的各項兩岸交流事項，例如：青年事務、教科文、永續發展、農特產品產銷、國際體育賽事、客家事務及民俗宗教等，各業務局處都應積極策劃相關交流措施，讓桃園的兩岸城市交流，在符合功能性、常態性、制度性三大方針下，能夠良性、多元化的發展。

參、地方政府首長、官員赴大陸進行交流的種類與性質

首先若以台中市府為例，依據市府出國報告書內容分析，自2014年7月至2015年7月底截止，市府官員赴大陸進行交流次數共有32場次，其中最多至最低的類別分別為：教育文化(7次)、休閒觀光(6次)、體育(4次)、農業(3次)、文化藝術(3次)、農業環保(3次)；產業管理、衛生福利勞動、財政稅務、財政經濟、綜合行政、民政等均各為1次。

另外，如果再從地方政府首長赴大陸交流目的及性質，亦從市府報告書及聯合報資料庫、報紙報導內容進行分析，約略可以分成下列幾種：

一、招商投資

地方政府首長赴大陸招商尋求投資共有3次，主要集中在台中及桃園縣；尋求投資項目包括：胡志強市長前後2次到過香港，目的為「台中州廳及附屬建築群空間再利用徵求民間投資案」，尋找土地開發者。以期對台中州廳再利用開發，同時兼顧文化資產保存與都市發展努力(台中市政府，2010)。

另一件則是桃園縣長朱立倫為桃園航空城開發計畫，主要是配合「桃園縣推動桃園國際航空城相關規劃委託服務案」遠赴香港舉辦招商說明會(桃園縣政府網頁，2009)。

此外，朱立論擔任桃園縣長時，在大陸福州參加一場海峽論壇的活動中，亦曾利用上午主持一場「桃園機場航空城推介活動」，希望吸引陸商赴台投資，加強台商返台投資意願(聯合報，2009/5/17，A2版)。

二、農特產品推廣

從2008年至2015年底地方政府首長親赴大陸進行推銷台灣農特產品的活動，約有13次之多，成員包括台中市長胡志強、台中縣長黃仲生(三次)、彰化縣卓伯源(一次)、花蓮縣長謝深山、南投縣長李朝卿(三次)、雲林縣長蘇治芬(二次)、台南市長賴清德、台南縣長蘇煥智、連江縣長劉增應、屏東縣長曹啟鴻等人。

在首長赴大陸參加推銷台灣農特產品比較顯著的例子像是由臺中市長胡志強領軍「臺中市政府2009考察北京市及吉林市經貿暨文化建設訪問團」，於2009年6月26日從桃園機場啟程前往北京，這次行動主要成員包括台中縣市長及南投縣和彰化縣長等四人，採取中中彰投緊密結合攜手走出國際策略，主要又以農特產品做為中介，加強行銷中部臺灣的農業、觀光產業。

三、觀光旅遊行銷

觀光旅遊一直是台灣對外行銷的重點，這方面當然包括中國大陸來台旅客，多年前開放陸客來台觀光旅遊後，人數不斷地攀升。許多首長親赴大陸進行行銷赴台觀光旅遊成員包括：台中市長胡志強北京、香港；台中縣長黃仲生及台中市長胡志強赴杭州，花蓮縣長謝深山赴北京、西安；苗栗縣長劉政鴻赴北京、上海；宜蘭縣長呂國華赴香港；台北市長郝龍斌赴上海；南投縣長李朝卿走訪杭州市、香港、澳門、北京等地。

值得注意的是縣市首長赴大陸交流目的往往帶有多面向，例如：台中市長胡志強及黃仲生縣長在2008年12月，除為台中市首航杭州進行剪綵外，亦利用機會推銷中部地區的農特產品及觀光景點介紹。2009年6月黃仲生縣長亦曾赴香港為推展台中縣農產品輸港銷售事宜，並且參加2009香港旅展，行銷臺中縣觀光旅遊，爭取香港居民赴臺中縣觀光。2015年5月連江縣長參加福州518招商展活動，透過展售促銷活動，宣傳旅遊景點、醫療設施、馬祖特產、酒品等，將地區人文特色、觀光旅遊風情及伴手禮等產業，推廣行銷至大陸地區，吸引福建居民提高赴馬祖觀光旅遊意願，促進兩岸經貿活動交流，帶動地區觀光旅遊產業發展。

四、市政參訪與考察

城市交流亦為首長赴大陸的另一項重點，胡志強市長曾在2005年10月12日曾赴重慶市進行亞太城市市長峰會，並發表演說。新竹縣長鄭永金於2008年10月至11月間遠赴北京、無錫、瀋陽、蘇州等地進行市政參訪。

在市政參訪及考察項目繁多主要包括：著名觀光景點、紀念館、博物館、運動設施(如北京水立方及鳥巢等)，民俗文化、市政建設、經濟技術開發區、科學園區等。至於參訪的城市集中在上海、北京、杭州、蘇州、澳門、天津、香港等地。

五、海峽論壇、城市交流論壇

2009年5月18日共有來自台灣的地方首長赴大陸福建省參加所謂的「海峽論壇」成員包括：台中市長胡志強、新竹縣長鄭永金、台中縣長黃仲生、金門縣長李炷烽等人。在2014年6月中的海峽論壇地點選在福建廈門市，會中針對青年、基層、經貿等項目、17項活動進行交流。上述活動結合兩岸社會關注議題，例如一帶一路、自貿區建設、生態文明等，大會並安排同名村交流、青年創業競賽、共同家園論壇、兩岸殘障人士嘉年華、社區互動、民間宮廟敘緣、職業教育交流等活動，以達促進兩岸基層民眾和青年交流目的(台北市政府公務出國報告，2014)。

2009年4月台中市長胡志強應邀參加台港城市交流論壇，除發表演講外，主要由雙方政府部門及相關業界領袖就「旅遊」及「經貿」兩大主軸提出報告，並透過意見交換，凝聚未來雙方合作的方向與共識。柯文哲市長則參加在2015年8月17日所舉辦的台北－上海兩岸城市論壇中，他和上海市長楊雄雖見了面，卻未安排與中共國台辦或上海市委書記等黨政高層碰面，顯而易見的是，中共高層有意定調在純粹的城市交流(台中市政府公務出國報告，2010)。

六、兩岸交流座談會、研討會

中部四縣市首長曾在2008年6月赴吉林進行經貿交流座談會、同時舉行臺中、吉林兩市經濟文化交流研討會。

新竹縣長鄭永金於2008年11月間遠赴北京、無錫、瀋陽、蘇州等地除參訪外亦舉行市政座談會。主要討論並推動兩地經貿、科技、農業和旅遊之交流與合作。

肆、中國大陸崛起的挑戰與因應策略

蔡英文時任主席時曾在內部會議中討論到面對未來如何處理兩岸經貿的後續工作時，提出五項基本原則，其中一項即強調台灣需重視經濟強本策略，避免中國對台灣的投資就業及人才方面與日俱增的磁吸效應，進而維繫台灣經濟主體性與領先優勢。顯見民進黨執政後，在兩岸政經交流上的政策導向。

然而假若台灣經濟發展與產業結構未能順利轉型而中國大陸卻愈能提供工作機會同時在薪資水平愈上昇時，則只會更加速台商或台勞前仆後繼前往中國投資與就業、發展的趨勢。當多數台商前往中國大陸發展與投資時，就可能會造成台灣產業更加空洞化及人才外流危機。另外，台商在中國大陸被掏空事件時有所聞，如何保障台商的權益政府責無旁貸。

目前台灣農特產品銷往大陸遇到的另一個問題是，中國引進台灣各種栽培技術及種苗在大陸生產所謂的「台灣產品蔬果」，以低價在大陸大量販售，造成大陸民眾的誤導而傷害台灣優良品牌、品質等作法，實有待新政府與對岸共同處理此一棘手問題。

許多廠商擔心開放中國產品來台後，許多中國半成品可能在台灣加工並以「台灣製造」的名義行銷全世界，如此，將對台灣廠商的產品造成莫大的傷害。

中國廠商的仿冒能力強、仿冒速度極快，仿冒加上低成本才是對國內產業打擊最大的可能情況。因此雖然廠商對自身產品的創新能力有信心，但仍擔心若同業到中國投資，或中資來台投資後模仿他們的產品，再到中國生產後回銷台灣，對國內廠商打擊會很大。

兩岸偏好不同，有些產業目前出口只是賣給台商，要打入中國市場困難度高。另外，中國大陸不重視智慧財產權保護，對中國大陸銷售產品可能存在產品被仿冒問題，連帶影響到廠商的投資意向。

最後，有些台商認為如果到大陸投資可能會有技術被學走的危機，看的出來多數人擔心的是被不肖同業或中國大陸業者仿冒及侵害智慧財產權問題。

因此，新政府擔心台灣要如何避免中國對台灣投資就業與人才方面與日俱增的磁吸效應？個人以為實在很難避免，因為當中國有愈來愈多的發展與機會時，人才只會往外跑而不會往內留，個人三個姪兒一個上海；一個在越南；一個在長沙，另一半就業也在上海；消極作法是防堵，積極作法發展自身條件與吸引力。例如：吸引能力好的人才，往國內發展，如引進白領階級(技術移民及投資移民)。除非提高國內的就業機會及薪資所得，才能吸引人才留在台灣或願意赴台灣發展。

政府效率是否能再提昇悠關可以吸引外資來台投資重要因素之一。此外，政府官員薪資結構若能提昇到企業界的水平或至少不能低太多，才會留住人才(如新加坡)。再者，政府需改變一種處處防弊心態，也就是為防止弊端，禁止民間任何事情均不能做，而遏阻民間的許多創新與創意，再者政府不能為企業服務或興利的政策、作法等心態宜調整，唯有創造良好的投資與工作環境才能吸引外商投資及人才回留。同時在移民政策上宜更有彈性及創造國內移民友善環境。就法規制度面而言，列舉那些事項不能從事，法律未禁止概括項目則可以讓企業有更創新思維的空間等。

若台灣經濟環境持續不佳以及就業市場萎縮之際，人才只會往外，鼓勵人才在地就業化可以與企業合作尋求雙贏局面，全聯徐重仁總裁發展在地農業以及扶持在地小農的作法值得推廣。全聯目前已在台南設有四個據點，幫助小農在其門市銷售、自行定價的農產品，全聯只收15%工本費。值得台灣的地方政府與其談合作事宜。另外鼓勵年輕人返鄉從事農業及女性人才投入農業亦為可以興革的做法，目前農業人口老化問題嚴重，主要原因之一在缺乏吸引年輕回鄉耕作的誘因，如何獎勵農二代返鄉從事農業，政府宜扮演更積極及輔導者的角色，尤其在網路商務營運已成為一種新型態的商業模式時政，政府須輔導農民如何透過網路行銷、輔導建立網頁、訓練農民使用電腦或尋求退休公務人員及具電腦專業技術者，擔任義工投入訓練農民使用電腦行列。

伍、地方政府在兩岸交流過程的角色與機會

一、透過交流化解，兩岸間的歧見、相互理解

蔡英文主席曾指出儘管對於兩岸議題的立場，社會仍存有不同意見和分歧，但我們相信絕大多數人民都支持兩岸正常互動交流，因為透過交流，才能化解歧見、加強理解、建立互信，為雙方的良性發展創造更好的機會。

以兩岸在藝文交流方面為例，可說是包羅萬象，主要是經由像文化教育促進會、高鋒論壇、參訪交流活動、教育研討會、文化藝術節、兩岸城市藝術節、圖書資訊人員交流訪問等形式達成。一方面觀摩大陸地區對大型民間交流活動辦理情形，增進文化交流，加強雙方友好合作關係，同時也作為縣市政府推動各項重大活動整合規劃的參考。

電影節論壇及參訪活動、電視藝術參訪、兩岸書畫展、媽姐節慶等相關活動、兩岸教育文化及體育交流、城市(海峽)論壇、古蹟活化經驗交流展、學術研討會、藝術交流音樂會、台灣月[3]等。顯見藝術及文化交流多元化且極為熱絡，這方面可以再繼續強化與推動。

二、行銷台灣農漁及文化創意產品

在大陸每年均有許多場合會舉辦一些產品的促銷會、觀光推介會等，例如：「第○屆東北(瀋陽)糖酒商品訂貨會」，「農業交流會」、「食品展銷會」、「農特產品行銷推廣會」、「農業國際合作洽談會」、「兩岸文化產業博覽會」、「文化創意產業博覽會」、「農漁產品推廣活動」等形式，都是大陸經常舉辦的活動，同時也邀請我國地方政府參加並得以行銷地方特有產品的管道與通路。

三、地方利益表達與匯集

地方政府首長往往會有地方自我的考量與利益，這些思維在某些方面無疑地會和中央政策相抵觸，甚至挑戰中央在處理兩岸事務上的主導地位。以前述金門和馬祖、澎湖三縣為例，首長主張的三通政策、解除居民設籍六個月才能利用小三通前往大陸、陸客赴澎湖自由行免簽證等主張，就和中央政府不太一致性。在全球化的趨勢下，地方政府為了吸引國際資金或擴大其影響力，往往會嘗試與國外相對應的單位、組織建立直接聯繫管道。台灣在六都形成後，由於中央對地方的補助一直未能填補地方的財政缺口，地方如何尋求自我的經濟來源及建立有效的地方治理機制？使得地方各自謀求生路的趨勢更多明顯，這就為兩岸發展空間的條件創造了更多的可能性。

雲林縣前縣長蘇治芬在表達地方關切議題時就認為：許多台灣農特產品因中國仿冒生產品質低劣，造成中國民眾對於台灣優質產品與中國仿冒品無法區分，產生消費上的排斥，這就嚴重影響台灣農民權益，因此台灣政府針對中國大陸仿冒台灣農產品以及農業品種、技術外流等兩大議題上，急需中央政府與中國大陸政府進行洽談。

蘇縣長希望不僅將目標聚焦在兩岸交流，更企圖將雲林打造成為「亞洲綠色廚房」，並建立「國家級農產品物流區」，將西螺果菜市場提升為亞洲農產品物流轉運平台，同時結合麥寮工業專用港轉型為工商綜合港，期有助於雲林縣的產業轉型與升級，她的構想再再需要中央政策的鼎力協助。

蘇縣長認為，中央政府應積極爭取延遠權，將目前的點對點的兩岸直航轉型為軸對幅的國際航運，與全球城市（Golbal City）如倫敦、巴黎、紐約、東京、上海等城市做接軌，如此才能帶動台灣其他縣市的發展，將區域間或城市間經濟發展透過全球化的跨國聯結以形成新的優勢空間。

四、結合休閒觀光與醫療旅遊

近年來陸客赴台體驗醫療服務的人數高達22萬人次以上，由於台灣醫療資源相當的豐富，醫療行業彼此的競爭相當激烈，每家醫院競相在醫療技術、設備及就醫環境提昇競爭力，兩岸在語言、飲食、生活習慣及文化背景接近，健檢費用相對合理，對於大陸民眾來說，赴台享受醫美服務，相當有吸引力(台南市政府網頁)。

地方政府若能將各地方旅遊景點、民宿及農場地點、觀光資源、特色美食、套裝行程結合醫療服務據點、項目、優點等拍成DVD，或作成小冊子在旅遊展覽、觀光推介會現場發放，以作為城市意像的簡介內容，相信對提昇地方的旅遊會帶來莫大的助益。

以嘉義縣市為例，兩者具有豐富的醫療及農業休閒資源，未來嘉義縣市合作可朝著「農村體驗休閒結合醫療觀光」產業發展。例如：養生村或農家生活體驗的民宿短期Stay、農園採果、打工換宿，大阿里山地區採茶、製茶、品茶體驗活動、東石布袋、朴子溪的捕魚、養殖業參訪、釣魚、搭竹筏遊朴子溪水活動、海邊遊艇觀光或浮潛、搭牛車馬車遊農村、親自種稻或種菜等DIY活動（包括：彩繪竹傘、竹蜻蜓、造紙，彩繪劍獅、炒米香、陶藝、挖珍珠、騎腳踏車遊農村等），都是可以作為吸引遊客參與的有趣內容。

此外，為提高台灣產品、觀光旅遊景點在大陸的知名度，持續參加兩岸及國際旅展、美食展實為必要做法之一。國際旅展及美食展是提升城市知名度非常好的途徑，從展攤佈置、表演活動安排、文宣及贈品設計、媒體接待、業者及觀光組織名片蒐集等，實應有完善規劃及確實執行，未來各地方政府觀光局應持續編列預算辦理兩岸及國際旅展，結合其他縣市合作辦理推廣會，並邀請觀光業者一同參展，規劃套裝遊程共同行銷以達參展之目的。

此外，應公開徵選共同參展廠商參加展覽，並要求參展廠商需至少派一名專責人員至展會現場協助，除了直接與買家介紹產品和接洽下單事宜外，更能提高廠商主動積極的態度，爭取與國際買家和廠商的訂單，並可了解及收集當地最新設計潮流和市場消費方向等資訊。市政府針對願意主動共同參展的廠商，可以提供相關經費補助或接待事宜，如此不僅可以吸引廠商主動至展覽現場協助宣傳行銷，更能即時接洽訂單或後續通路事宜，而非透過第三單位，減少溝通及傳達程序，進而直接達到預期效益。

會展期間可由當地公關公司或通路商主動聯繫通路買家並邀請至展館參觀，協助業者拓展海外通路據點，參與文創相關領域具代表性之國際展會，提升縣市創意產業在國際能見度，建立品牌市場價值及實質產值(高雄市政府網頁)。

如何再加強國際及城市內交通網路則是另一個重點，這方面應積極建請民航局協調航空公司提升南部地區機場航線航班外，也應盡早規劃如何利用輕軌、捷運、自行車、公車、機車或包車旅遊建構通暢及便利的交通網絡，以便吸引自由行的旅客前來。

未來如何提升旅遊服務品質吸引高水準客層則又是下一階段的重點。若業者仍以低價策略作為吸引陸客來台的賣點，則永遠無法提昇服務品質。唯有從內部員工進行訓練並導入日式的管理及服務方式與態度，才能走出紅海的低價競爭璇渦。

近年來自由行逐漸蔚為風潮，大陸自由行旅客量也日益增多，地方政府除規劃遊程供旅客參考外，也應提升住宿與餐廳之服務品質，善加運用在地文化，與農家、地方社團與文藝團體配合，創造屬於地方特色主題的輕旅行以吸引更多國際觀光客漫遊台灣。筆者以為台灣如能透過與大陸間的交流、參訪觀摩，逐步規劃有特色的休閒觀光區，以作為帶動地區繁榮的模範。例如：可以規劃鄉村花園特區，並以田園、花海、風車、社區特有造景或社區營造作為賣點以吸引遊客。

每年入境台灣的大陸旅客逐年增加，為了解陸客需求與對台灣旅遊軟硬體建設的看法，針對陸客機場入境時進行滿意度與消費動向問卷不失為可以施行的作法，同時若能結合相關業者配合進行問卷，並以問卷調查結果作為國際行銷規劃方向參考，實為地方政府當務之急。

最後，在發展陸客來地方觀光自由行的旅遊具體作法包括套裝行程建議手冊的製作或仿照國外觀光作法，例如套裝景點及活動的折扣優惠等。

五、簽定產業、農業、文化等各項合作計畫

在文化合作方面比較明顯的個案以台南市為例，在2008年時市府曾拜會泉州及廈門市研議2009年鄭成功文化節的合作計畫，同時除了延續過去文化節計畫以外也促成新的「安平港歷史風貌」各項旅遊、文化計畫並加強兩岸中長期的合作意願（房珊珊，2014：54）。

2008年6月郝龍斌擔任市長期間曾為參加上海世博會率領市府團隊遠赴上海簽署參展合約，郝市長龍斌為表達慎重以及實地視察臺北市預定的參展場地，特別率領臺北市參加「2010年世界博覽會」見證簽約代表團，赴上海見證簽約以及參觀上海市各項建設與發展成果(台北市政府網頁)。

至於在農業合作方面則是大陸甘肅省定西市組團在台灣的台南走馬瀨農場舉辦「中醫藥產業推介會」。其中重要的事項之一即是與台灣的中藥材界簽訂在貿易、生產與加工方面的合作投資協議。進一步加強雙方在中醫藥產業交流機制（房珊珊，2014：104）。

產業合作方面主要在2010年5月廈門港曾與高雄港簽署合作意向協定書，廣州港與高雄港也簽署合作意向協定，就人才、資訊、物流、經驗、文化與互設辦事處等領域進行合作。另外，廣東東莞市副市長江淩曾提出希望與高雄市洽談兩港共建轉運平台的合作構想，即通過搭建平台，開拓虎門國際航線，也可將東莞台商貨物從高雄港轉運世界各地，降低物流成本。

六、利用中國崛起的可能機會

地方政府在整體台灣的戰略中亦不能缺席，吾人以為：地方政府宜推廣、推銷台灣在地農漁特產品、建立品牌聯合行銷到中國，中央則應保護台商任何個人及企業利益，互設辦事處及各種投資保障、人身自由及權利的規範宜及早簽訂。

此外在台灣若干以農業為主的縣市，如雲林縣、彰化縣、台南市、嘉義縣等，在發展農業、創造就業方面的應興革事項與作法包括：通路開拓、農產品推廣行銷、建立自我品牌與政府認證；縣府認証的農特產品、建立自我品牌等項目，宜儘速思考可行方案。

另外，赴大陸進行行銷通路管道的建立與拓展的具體作法上，則應派員不定期赴像上海市統一超級市場以及食品或農產品特展會推廣活動進行人員促銷等。

依照以往交流的經驗，我國儘管擁有相當優質的農特品，但因受到大陸仿冒農產品的影響連帶造成真正產自台灣的農特品受到打擊，這方面我國宜儘速向大陸申請農特產品的商標登記，並積極輔導農會申請使用該標章以拓展我國的農產品外銷通路。

如果兩岸民間及政府的交流成為一種不可逆轉的趨勢時，那麼未來如何增進我國產業、文化、農業、觀光、經貿等各方面在中國大陸的能量，同時又能在交流過程中避免技術、管理知識等方面不斷外流等問題，實為吾人共同面對的課題。對地方政府農業政策具體建議方面包括：一、將農業設定為國家重點策略發展產業；二、進口替代、出口擴張；三、提升糧食自給率；四、由國土規劃重訂農地政策。

陸、結論

本文並不企圖窮盡對地方政府近年來所有行為及活動的描述，只是從現有的資料進行分析與了解。從過去兩岸地方政府的交流事項經驗來看，顯然較偏向於藝術文化、觀光、教育、體育及農業等方面者居多；若從人員交流資料來看：縣市首長自2005年至2015年曾經親赴大陸進行交流者分別為花蓮縣謝深山、台東縣黃健庭、宜蘭縣呂國華、基隆市張通榮、台北市郝龍斌、柯文哲、桃園縣朱立倫、吳志揚、新竹縣鄭永金、苗栗縣劉政鴻、南投縣李朝卿、台中市胡志強、台中縣黃仲生、彰化縣卓伯源、雲林縣蘇治芬、台南市賴清德、台南縣蘇煥智、高雄市陳菊、澎湖縣王乾發、金門縣李炷烽、李沃士；連江縣陳雪生、劉增應、屏東縣長曹啟鴻等人。這顯示藍綠縣市首長對大陸交流有趣差別以及南北縣市的不同，同時亦顯見綠營縣市長在近年來的明顯變化。這又代表著另一層意義是：綠營縣市首長逐漸傾向於進行兩岸交流且表現其務實的一面。

如果從拜訪地進行分析，首長赴大陸進行城市訪問及次數分別為：香港15次、北京12次、上海12次、杭州9次、廈門8次、澳門7次、福州6次、南京、天津、蘇州、西安(各2次)等。其餘像昆山、重慶、吉林、寧德、霞浦、福鼎、瀋陽、無鍚、常州、溧陽、天台、仙屆、麗水等均為1次。

可以想見的未來中國對台採取的策略，仍亦維持軟的更軟、硬的更硬，也就是說胡蘿蔔與棍棒的兩手策略，認同或承認九二共識即強化並建立兩岸交流的往來、放權讓利等手法，不認同則改採文攻武嚇、停止官方交流、外交上的挖牆角、壓縮台灣的國際空間、放緩陸客來台人數，等所謂經濟制裁方式以達逼迫台灣政府讓步的預期結果。

長久以來中國對台灣產品具威脅性無非就是台灣農特產品被中國大陸仿冒以及地方名稱及名產被搶先在中國註冊問題。中央政府宜針對中國對台灣產品仿冒、台灣農產品以及農產技術不斷外流等急迫性議題和中國政府共同協商解決。

兩岸在簽署ECFA後恐更會吸引台灣農業技術核心與種苗品種到大陸投資發展，如果保護驗證機制不清、投資拓展市場不成，反而落到台灣農業技術與優良品種外流。因而降低台灣農業的國際競爭力並排擠台灣國際貿易，中國山寨品也造成外界對台灣產品的質疑。

最後引用資深記者傅建中一段話作為結尾，他說「中國要的是面子而台灣得到的是裡子。所謂九二共識只是形式，真正的內容則是一中。美、日兩國與中國建交都是承認一中，但只是口頭說說而已，實際做法還是和台灣及中國維持實質的官方關係」。

上海公報：台灣海峽兩邊所有中國人都認為只有一個中國、台灣是中國的一部份對台灣又有何傷害？此一公報已存在44年，台灣那一天是中國的一部份呢？兩岸現狀和事實是分治，一中是可望不可及的目標，統一更是虛無縹緲的幻影。

 

參考資料

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台北市政府，2014，〈公務出國或赴大陸地區報告書〉，台北市政府網頁。

 

[1]在民進黨執政的縣市中已有13個成立處理兩岸事務的單位，組織名稱大都為「兩岸工作小組」。

[2] 嘉義市政府在2015年2月通過《嘉義市政府兩岸事務小組設置要點草案》，並召開相關會議。

[3] 這個活動，自2006年辦理「臺灣月」，迄2014年已辦理9屆，去年以「故事‧臺灣」為主題，突顯臺灣文化品牌競爭力的強項「說故事」以及文化記憶的價值，使臺灣文化的泥土經驗藉由交流、對話與合作，深植香港人的心目中(台北市政府網頁)。