林建甫：年金改革把餅做大 要靠競爭機制20160823

[中國時報]20160823

林建甫（台灣經濟研究院院長、國立台灣大學經濟系教授）

從6月23日以來，國家年金改革委員會已經舉辦第9次會議，然而大家所看到的大多是對立跟爭吵，加上談話性節目的推波助瀾，社會的對立與矛盾也在快速升溫。如何解決問題，需要建設性的意見。

我在上次的專欄提到以主權基金的觀念來操作年金基金，提高報酬率。這是從管理面來進行。挪威、愛爾蘭等國家，或美國有不少州的退休基金都如此在做。本文要談的是從需求面來產生年金的制度性競爭，以競爭帶來效率，提高報酬率，另方面減輕政府的負擔。

目前的這種制度，我們賦予政府太多的責任，所有的軍、公、教、勞保、農保等基金，全部是政府在管理。一位科員，可能就要負責幾百億的基金管理。繳年金的人，沒有選擇權，就只能聽天由命地接受各基金操作的結果。所有績效及責任都在政府，這樣的設計難保日後再出問題。

美國的制度比較沒有這些問題，是深思熟慮的結果，值得參考。他們民間的退休金制度大致可以分成三層。第一層是國家社會安全法案要求從薪水固定提撥的社會安全稅（Social Security Tax）。是強制保障，也是社會安全制度的底層。

第二層是公司主持的退休金計畫。原則上可分為兩大類，「固定福利的退休金計畫」（Defined Benefit Plan），或「固定撥入的投資型退休金計畫」（Defined Contribution Plan），政府不干涉。

第三層就是401（k）計畫。美國政府為了鼓勵人民提前規畫退休準備，於1981年修法通過國稅條例第401（k）條，政府提供稅負誘因，讓企業、勞工及金融機構三方自行規畫退休金。該計畫需由雇主向政府申請設立，挑選合作的金融業者，員工每月提撥一定比例的薪水至個人退休金專戶，並依個人喜好選擇投資標的，據統計目前平均每個員工的選擇商品多達19種。

由於個人退休專戶必須自負盈虧，政府也少去投資收益不佳可能造成的財政支出負擔。同時，擴展了金融業者的業務市場，因制度上是由雇主挑選合作之金融業者，在市場機制的競爭下，退休金的操作績效通常不會太差。

而對於勞工來說，雖然必須自行承擔投資風險，但民間專業投資機構的投資報酬率一般比由政府官僚負責好上許多，且由於退休金投資期間相當長，一般說來賠錢的機率不高。加上政府提供稅負減免的措施，薪資所得15%以內的提撥金額可以免除當年的所得稅申報，等到提領時再納入課稅，由於老年人的稅負優惠額度較高，因此順利吸引民眾增提退休金，達到自行籌措退休金之政策目的。

在401（k）計畫的成功推動下，目前超過30萬家企業申請該計畫，有6成接近退休的家庭都有401（k）帳戶。這已成為民間企業主流的退休金制度。其成功的關鍵在於引進「競爭」的機制，與傳統退休金的操作不同，401（k）計畫可投資的商品更多。配合美國資本市場過去30年快速的成長，各式各樣的創新金融商品，不僅讓專業經理人更能發揮所長，勞工可以依喜好選擇商品，更重要的是，在市場的競爭之下，投資績效好的金融機構能獲得更多的資金與獲利，形成良性循環。

準此，我們建議年金改革的目標應要將「競爭」思維納入。首先，建立個人退休專戶機制，民眾與企業所繳納的保費及退休金，全部都納入該帳戶，員工除了可以隨時查詢帳戶餘額，更重要的是，有些部分要能自行選擇資產管理公司或是投資的金融商品，一方面讓民眾提早規畫退休金，另一方面透過專業經理人、金融商品選擇，用競爭提升效率。

其次，要大幅開放專業機構進入。政府設立明確的條件，只要符合條件的金融機構或資產管理公司，就能設計、規畫投資商品提供選擇，同時並應要求定期公開操作績效，作為民眾選擇的依據。

競爭帶來效率，可以創造最大的福利，這是經濟學的ABC。我們期望這次的年金改革不是只有砍福利，而是能夠做些制度上的根本翻新，做成長治久安的制度設計。