彭錦鵬：「立法院議事效率提升」的我見我思20131009

彭錦鵬(台灣競爭力論壇理事長、台灣大學政治系副教授)

昨天參加國民黨立法院議事效率提升小組的公聽會，有幾點感想：

1. 考慮改革，一定要先認識我國憲政體制，再行提出解方。雖然國會的議事效率關鍵應該會有各國之間的通則，但是憲政體制不同，議事效率的關鍵因素也就不同。國內的學者比較常常因為留學國的不同，而用留學國的憲政經驗，提出我國改革的方向，基本上這是非常危險的。畢竟我國的雙首長制和議會內閣制、總統制不同，就連和法國的雙首長制，也不盡相同。
2. 立法院的議事效率關鍵其實主要在兩點，「立法院長的領導作為」和「常設委員會的領導作為」。吳育昇昨天提到，他擔任國民黨黨團書記長參與朝野協商，發現有立法委員不是協商代表，但是卻直接跑進協商的會場，立法院長也沒有表示反對和請他離開會場，甚至還參加協商結論的簽名。
3. 吳育昇還提到，由於常設委員會有兩位召集委員，委員會常常沒有達成決議，就把應該審議的法案留給全院的黨團協商。⋯⋯這種不負責任的作法，也就造成立法委員沒有任何的成就感和責任要完成委員會的把關責任。於是立法委員就不專心在立法院進行法案審查，轉而專心在選區服務的工作。這種惡性循環的過程，其源頭就是立法院令人不可思議的「雙首長制」—一個委員會有兩位召集委員。委員會「雙首長制」的結果就是召集委員互相推卸責任，同時也就造就了令國人詬病、和稀泥的「黨團協商制度」。
4. 我參加公聽會雖然提出比較了全面性的思考，包括考慮到立法委員的時間分配、立法院審議的時間總量、憲政制度等等的主客觀因素，提出下文的書面意見，但事實上我昨天在公聽會的發言一開始就提到，「立法院要進行議事改革，但是動力何在呢？」立法院院長14年來，針對國會體制運作，不曾主導過任何系統性研究、有法律規定也不曾嚴格執行，現在又有適任性的問題，是否能夠對他有所期待，就是一個問題。而議事改革就牽涉到朝野政黨在議事程序上的規則改變、議事杯葛策略的權利，要讓朝野政黨各有取捨，也是極端困難的。新聞媒體常常提到「民氣可用」，但是我會比較保留。
5. 因此，我會比較擔心的是，什麼時候立法院才能夠從長遠的角度，想到政黨輪替的可能，而設身處地的對議事規則進行彼此都能夠接受的修改？

立法院公聽會書面意見

彭錦鵬

時間：102年10月8日

地點：立院紅樓202會議室

主辦單位：國民黨國會議事效率提升小組

主持人：立法委員呂學樟先生

討論題綱：

一、 如何提升國會議事效率？檢討黨團協商機制之利弊？

二、 如何強化委員會審查之專業功能？

三、 如何落實協商過程公開、透明之機制？

四、 黨團及政團組成之適當門檻？

五、 避免議事阻擾，落實立法委員行為規範與責任？

書面意見內容：

一、啟動修憲機制，完善國會改革配套措施

民眾對於立法院的議事效率評價很低，立法院長司法院關說事件影響，民眾對於國會改革的要求，也因而升高。但是，討論如何提升國會議事效率，也必須注意到國會改革的配套措施以及國會的基礎建設，實際上將會深遠影響到國會的議事效率。以下兩點，都和修憲有關，如何啟動修憲機制，改善政治制度的基礎建設，是朝野政黨和全民的共同責任。

（一） 憲政制度決定長遠的國會議事效率，國會議事效率和憲政制度是息息相關的。議會內閣制的國家，行政和立法合一，因此議事效率從來不是問題。總統制國家因為行政和立法對立，如果總統和國會的多數黨不相同，對於預算和法律案的對抗，就會造成國會空轉，從而造成美國聯邦政府目前部分機關關門的困境。我國的雙首長制，再加上五院的結構，造成憲政體系的否決點太多，在制度結構上，已經存在無法解決的制度困境，必須透過修憲，才能提升政府整體效率。針對立法院而言，雙首長制會產生總統和立法院多數是否同一政黨的困境，陳水扁總統執政時期行政院長和立法院多數黨不同黨，結果造成行政立法僵局，立法效率不彰。

（二） 立法委員人數、不分區立法委員比例和國會議事效率息息相關。先進民主國家國會議員人數基於民主政治為代議政治的原則，在中型國家（1,500萬人至9,000萬人）中，大約與人口成正比例增加，每10萬人產生1位國會議員。相對之下，我國立委人數如果在150至250人中間，應皆為適當人數，少於150人則將面臨委員會專業化上人手不足的情況。立法委員人數只有113人的負面效應，諸如選區選民服務和立法議院議事時間之衝突幾乎是無可避免。同樣地，少數立法委員操縱委員會運作、作秀心態濃厚、單獨立委施壓行政官員的強度增加等等，則在現行選制情況不變下，幾乎是無可避免的。

二、國會議事效率改革的原則

（一） 釐清立法院院長的角色和責任

各國國會議長的角色都不免包括國會中執政黨的領袖和主持議事兩種。以美國的眾議院而言，任何眾議員要發言，都由眾議院議長1個人決定。所謂議長保持中立，主要是指議長要遵守議會所制定的各種議事規則，而議事規則是長年累積下來，並且經由不斷政黨輪替所累積的議事傳統。我國立法院的各項規定比較粗略，還有相當大的成長空間（美國參議院眾議院的議事規則大約1,400頁，英國下議院157頁）。就我國現狀而言，立法院院長實際上實質參與協商所有委員會沒有盡責完成協商的法案，雖然是扮演相當無奈的角色，但也突顯出委員會喪失應有的功能。

（二） 強化各委員會的議事責任

現代化的國會必須處理國家的複雜、龐大的法制建設和預算審議，而院會時間有限且寶貴，只能處理最後的把關過程。國會的審議工作必須依照專業分工的原則，由相關委員會進行審議，除非有重大意外，委員會必須完成所有法案的協商過程。

（三） 各委員會的召集人必然為1人領導

單獨1人領導國會委員會，是所有憲政體系國家的傳統，也是必然的選擇。國會是國家公共利益的最後仲裁者，仲裁的過程必須透過不斷的朝野政黨協商，但是最後的仲裁必然是單一的領導，而不應該是雙頭馬車。雙頭馬車的現狀，才會造成委員會無法達成最後決議，而將相關的法案送請全院黨團協商。

（四） 委員會專業化

立法院按照專業分工的原則，分為多個委員會，但是各委員會需要相對於行政部會所管轄該業務的專業能力，雖然各委員會都有行政幕僚以提供專業建議，但是各委員會的組成成員，仍然需要有相當的專業能力。長年以來，立法院的委員會專業化趨勢比較薄弱，在召集人資深制未能建立情形下，委員會專業化純屬空談。而委員會的專業化又和立法委員的連任可能性、選區競爭性、立法委員人數息息相關。

三、針對題綱部分意見

（一） 強化委員會結構

增加委員會數量為12個，並允許每1位立法委員可參加2個委員會，同時建立1個委員會只有1位召集委員的制度。

立法院的委員會數量應該和行政部門的部會數量平衡設置，目前8個委員會、每個委員會13到15人，容易造成少數人壟斷，朝野政黨代表性受到限制的缺點。為了達到多元代表性充足、委員會審議避免偏頗、委員會專業化等目的，委員會數量回歸為立法委員人數減半之前的12個，是必要的。另一方面，每1立委可參加2個委員會，可以增加委員會數量、同時增加委員會的委員人數，一方面培養立法委員專業，另一方面也能夠減少委員會召集委員以及少數2、3位立法委員壟斷立法、增加委員會的討論廣度。同時廢除雙召集委員制，改為單一主席制，建立1個委員會只有1位召集委員的制度，才能夠真正強化專業常設委員會的功能。「強化委員會結構」將是減少目前黨團協商制度需要性的斧底抽薪辦法。

（二） 縮短黨團協商的猶豫期間。

目前立法院職權行使法第71條之1規定：「議案自交黨團協商逾一個月無法達成共識者，由院會定期處理。」立法目的雖然希望在此協商期間內進行協商，但實務上就演變成各黨將法案冷凍1個月再行考慮處理辦法。個人具體建議是：增訂「議案交付黨團協商後，最遲於15日內召開第一次黨團協商會議，若無法達成共識或未召開，由院會定期處理。」如此將促使各黨團積極利用15日協商期進行協商，快速提昇立法議事效率。

（三） 落實協商過程公開的規定

落實立法委員職權行使法第70條規定，「議案進行協商時，由秘書長派員支援，全程錄影、錄音、記錄，併同協商結論，刊登公報。」

（四） 建置國會頻道，提供全民監督國會議事過程的方便管道

目前情形下，我國立法委員為了爭取眾多的新聞媒體曝光，往往採取誇大、激情、衝突的表演方式，以便留下影像紀錄做為選舉的工具。我國應該效法美國國會設有C-SPAN頻道，使所有立法院議事公開的畫面均由立法院電視頻道提供，以減少立法院議事過程的戲劇化、煽情化，提高立法委員議事論述的內容和水準。

（五） 立法院院長警察權法制化

立法院組織法第3條第2項規定：「立法院長應本中立公平原則，維持立法院秩序，處理議事。」立法院警衛勤務規則第5條規定：「為維護會場秩序、防止危害及保護委員安全，警衛人員得應院會或委員會主席之召喚，進入會場，執行警衛勤務。」立法院院長維持立法院秩序，使議事能夠順利進行，乃職責所在，若有必要得動用「警察權」，就世界各國國會而言，也屬理所當然。立法院長面對在野黨立法委員將其反鎖在密不通風的暗房長達4小時，阻止院長行使主席權，而未有任何矯正動作，顯屬不可思議。如果立法院認為現行立法院院長警察權規定法規位階不足，則應修正目前的法律規定。